제주특별자치도는 제주사회는 물론 대한민국의 발전을 위한 새로운 모델이다. 강화된 자치권과 핵심산업 특례를 활용해 잘 사는 제주를 만들고, 대한민국 경제를 이끄는 지방정부로 자리매김하는 것이 핵심 요체다. 하지만 제주특별자치도 출범의 가시적인 성과가 나타나기도 전에 높은 물가와 낮은 성장의 위협에 시달리고 있다. 제주사회 구성원 모두가 다른 지역 보다 한발 앞선 기획력과 뛰어난 마케팅을 발휘해야 제주특별자치도가 목표로 하는 동북아 중심 국제자유도시에 안착할 수 있다.

△기대수준 이하의 2년 성적표

제주특별자치도가 잘 사는 제주를 만들기 위해 노력했지만 성적표는 기대치 이하에 머물고 있다.

국무총리실 제주특별자치도지원위원회의 출범 2년에 대한 성과평가 결과 일자리를 만든 고용률이 목표에 미달한 것으로 나타났다.

고용률 목표 69%에 비해 2006년 달성도는 68.5%로 미달됐고, 2007년에는 이 보다 더 하락한 67.7%에 그쳤다.

특별자치도 추진에 대한 주민 만족도 역시 7점 만점에 3.61점에 불과, 기대 수준 4.33에 미치지 못했다.

제주도의 재정자립도 및 재정자주도 등 일부 지방예산 지표도 특별자치도 출범전에 비해 다소 하락한 것으로 나타났다.

제주특별자치도의회 입법정책관실에 따르면 재정자립도는 2006년 33.8%에서 2007년 26.4%로 7.4%p 하락했다.

이에 대해 제주도는 7개 정부 특별행정기관의 이양에 따른 예산 1500억여원이 지방재원으로 편입, 재정자립도가 낮아졌다고 설명하고 있다.

하지만 2008년 재정자립도가 2007년에 비해 0.1%p 낮은 26.3%로 나타나고 있어 국고보조금 증가와 함께 자주재원 확충이 과제로 제시되고 있다.

올해 재정자립도가 전국 평균 53.9%에 비해 크게 미달한 가운데 전국 16개 광역자치단체 중 13위를 차지, 세입징수 기반이 취약하기 때문이다.

또 재정자주도는 2006년 72.9%에서 2007년 63.7%로 하락한후 2008년에는 67.4%로 5.8%p 증가했지만 여전히 출범전의 수준을 회복하지 못하고 있다.

이와 함께 전국 평균 79.5%에 미달한 데다 전국 16개 광역자치단체 가운데 최하위를 기록, 재원확충을 위한 특단의 노력이 요구되고 있다.

2008년에 전국 자치단체의 재정자주도가 70%를 넘었지만 제주도는 전남(69.5%)와 함께 70%에 미달한 자치단체로 평가됐다.

올해 주민1인당 자체수입액 99만9000원도 2007년 95만원 보다 향상됐지만 2006년의 103만5000원과 전국 평균 111만7000원에 미치지 못하고 있다. 하지만 주민1인당 세외수입액은 2006년 20만2000원, 2007년 20만200원, 2008년 21만2000원으로 증가세를 나타냈다.

이와 함께 주민1인당 지방세부담액은  2006년 73만5000원, 2007년 74만9000원, 2008년 78만7000원으로 증가했지만 전국 평균 88만4000원 보다는 낮았다.
 
△미래를 향해 다시 뛰자

2년간의 성과가 제주특별자치도 전체를 평가하는 성적표는 아니다. 때문에 제주특별자치도 발전을 위해서는 지난 2년에 대한 냉철한 반성이 필요하다. 과거에 대한 잘못을 분석, 새로운 미래를 설계하고 실천해야 주민들의 만족도 역시 향상되기 때문이다.

지난 2년간 경험했던 시행착오를 또다시 되풀이하면 4개 기초자치단체 폐지라는 풀뿌리 민주주의의 훼손에 대한 실망감만 깊어진다.

고용률 미달 평가와 관련해서도 총리실은 인재뱅크 운영, 취업박람회 등 종전 시책을 탈피한 창의적 고용정책 개발의 필요성을 강조했다. 바꿔말하면 제주특별자치도가가 고용률을 높이기 위해 새로운 정책을 만들지 못했다는 것을 의미한다.

이에 따라 제주사회가 우리 내부의 문제점을 정확히 진단, 부족한 부분을 개선하고 보완책을 마련해야 한다.

무엇보다도 정책과 조례를 독자적으로 생산, 제주지역 자원의 분배를 결정하는 도의원과 공무원들의 각성이 요구되고 있다.

주민만족도를 높이기 위해서는 도의원·공무원들이 전국 최고의 특산품을 만들어내는 정책역량 강화가 시급하기 때문이다.

제주도지사를 중심으로 한 공직사회는 고정관념과 습관에서 탈피, 확대된 자치권 특례를 핵심산업 육성에 활용해 기업을 유치하고 일자리를 만들 수 있도록 스스로의 책임성과 전문성을 향상시켜야 한다.

도의원들도 집행부가 제출한 정책·예산을 검토하는 과정에서 자신의 지역구와 관련한 실익을 분석하기 보다는 전체 자원의 효율적 배분과 생산성 향상을 통한 제주경제 활성화에 초점을 두고 견제·감시 및 대안을 제시하는 체질개선이 필요하다.

지난해에 했거나 과거에 수행했던 사업만을 되풀이하면 제주특별자치도 경쟁력이 상실된다.

△성과도, 잘못도 우리의 몫

중앙정부가 제주특별자치도를 성공시킬 것이란 기대는 금물이다. 특별자치도가 제주사회 스스로 결정할 권리와 함께 책임성을 부여하고 있어, 우리 스스로 성공할 수 있다는 자립심을 가져야 한다.

자립심을 바탕으로 특별자치도를 발전시키기 위해서는 도의원, 공무원, 시민사회단체, 도민 등 모든 주체가 힘을 합쳐 지금보다 더 잘사는 제주를 만드는 자세가 필요하다.

제주사회 주체들이 뿔뿔이 흩어진 채 서로에게 책임을 묻는 고질적인 병폐가 개선되지 않으면 법인세인하·도전역면세화 등의 '빅3'는 물론 헌법에 특별자치도의 지위를 확보해도 무용지물이다.

도민역량을 모으기 위해서는 제주특별자치도 출범후부터 현재까지 제주사회 내부를 분열시키는 갈등 관리가 중요하다.

갈등을 예방, 관리하기 위해서는 도민을 정책결정 주체로 참여시키는 공무원들의 인식전환이 시급하다. 아무리 좋은 정책도 주민의견이 배제된 채 공직사회 위주로 입안·결정되면 추진과정에서 갈등만 심화, 역효과를 초래한다. 지역개발 방식도 행정 중심적이거나 토목 위주의 관습에서 탈피, 지역주민 및 환경·경관을 보호하는 방향으로 이동해야 한다.

이를 위해서는 도지사의 개혁의지가 충만해야 한다.

도지사가 공무원과 지역주민들의 의식을 바꾸는 개혁적 리더십을 발휘, 지역 역량을 결집시켜야 1%의 제주특별자치도가 대한민국 99%를 이끄는 '리딩 거버넌스'로 도약할 수 있다.