제주특별자치도 출범 이후 6년만에 다시 고개를 든 행정체제개편 논의는 2010년 6·2 지방선거가 시발점이 됐다. 이는 '행정시'라는 기형적인 제주특별자치도의 단일광역체제에 대한 불만이 지역사회에 적지 않았음을 반영한 결과이기도 하다. 소위 '제왕적 도지사'에 대한 비판과 함께 행정의 민주성 약화 및 비효율성, 지역간 불균형 심화 등 현행 행정체제에 대한 문제가 부각되자 우근민 도지사는 이를 반영,  '제주특별자치도형 기초자치단체 도입'을 공약으로 내걸었다.

△ 제시된 대안은 무엇

지사의 공약에 따라 지난해 4월 제주도행정체제개편위원회(위원장 고충석, 이하 행개위)가 구성됐다. 행개위는 지난해말 한국행정학회의 연구용역에서 도출된 △현행 유지 △시장직선 △읍면동 자치강화 △기초의회만 구성 △시장직선·기초의회 구성안 등 5개안을 도출했다.

이어 도민·전문가를 대상으로 한 3차례 조사 결과 주민선호도가 낮은 현행유지안과 기초의회만 구성안은 논의에서 제외, △시장 직선 △읍면동 자치강화 △시장직선 ·기초의회 구성 등 3개로 압축했다.  

행개위는 이어 도민설명회를 개최하고, 다시 도민 의견 조사를 실시한 결과 읍면동장 직선·의회 미구성안을 제외한 △시장직선·의회 미구성 △시장 직선·의회 구성안으로 최종안을 압축했다.  

행개위는 이달부터 세계자연보전총회와 태풍 내습으로 미뤄진 토론회, 공청회를 이어간 후 올해까지는 대안을 확정해야 2014년 6월 지방선거때 반영이 가능할 것으로 보고 있다.

△ 2개 대안 비교

1안인 시장직선·의회 미구성안(행정시장직선제)은 주민이 직접 시장을 선출하되 기초의회는 구성하지 않고 도의회가 그 기능을 수행하는 안이다.

때문에 법인격이 없는 만큼 조례제정권을 갖지 못한다. 제주특별법과 조례 규정에 의한 행정기구와 조직설치에 관한 권한(자치조직권), 4급 이하 공무원의 승진, 전보,징계에 대한 인사권까지는 보유토록 하는 안이다.

사무인 경우 도의 위임사무 상당부분을 시의 이양사무로 전환한다는 안이지만 일관된 정책이 필요한 주택·건축, 소방(재난관리), 도시개발·계획 기능은 도의 사무로 남게 된다.

시의회가 구성되지 않는 만큼 도의회가 조례제정과 예산심의를 통해 시와 시장을 감시한다.

특히 독자적인 조세권과 예산심의권을 갖지 못하면서 특별법에 의해 전체 재원 중 일정 범위 안에서 재량적 지출 권한만 부여된다.

2안인 시장직선·의회구성안(기초자치단체 부활)은 특별자치도 시행 이전에 제주시·서귀포시장 및 시의원을 선출했던 것과 같은 제도로 보면 된다. 즉 자치입법권·조직권·행정권·재정권(조세권과 예산권)을 갖는 기초자치단체 부활이다.

시는 기초자치단체로서 법 인격이 있으며 시의회에서 조례제정권을 갖는다. 지방자치법과 조례 규제에 의한 자치조직권, 시 소속 공무원의 승진·전보·징계 등 인사에 관한 자치권도 보유한다.

사무배분은 현재 도의 위임사무 대부분을 시로 다시 전환하게 되고, 의회와의 관계에 있어서도 도의회가 아닌 시의회의 견제를 받게 된다. 독자적인 조세권과 예산심의권 등 자치재정권을 갖는다.
 

△ 2개 대안 장단점

2개 압축대안에 대한 찬반 대립은 팽팽하다.

1안인 시장직선·의회미구성안의 장점으로는 현재 행정시장 체제보다는 정치적·행정적 권한이 강화되고 자신을 선출해준 주민의 민원에 대해 보다 적극적으로 나서게 됨으로서 '제왕적 도지사' 문제를 다소 개선할 수 있을 것이라는 분석이다. 

반면 도지사가 임명하는 시장의 권한보다는 강화되지만 기초자치단체장보다는 미약, 애매한 위치에 존재하게 된다. 아울러 사무처리·인사에 따른 도지사와 직선시장간 갈등 및 정치적 경쟁도 불가피할 것으로 예상된다.

특히 인사권·사무이양이 보다 확대됐을 뿐 행정시장을 선출하는 것 이외에 현행 행정시 체제와 큰 차이가 없다는 지적도 크다. 

2안인 시장 직선·의회 구성안인 경우 풀뿌리 민주주의를 구현할 수 있으며, 이는 행정에 대한 주민의 접근성을 높이고 행정 역시 주민에 대한 신속한 대응이 가능하게 된다.

도지사에 대한 권한집중을 방지, '제왕적 도지사'를 견제할 수 있게 되는 반면 도와 기초자치단체간 정책 갈등 등으로 일관된 정책 추진이 어렵다는 단점이 제기된다.

시군, 자치구 통폐합을 추진하는 중앙정부의 정책방향과 맞지 않아 정부와 국회 등 정치권의 지지를 얻는데도 어려울 것으로 예상된다. 

△ 최대 쟁점은

행정체제개편안의 실현 가능성과 특별자치도 지위와의 관계, 현행 체제의 근본적 문제 해결이라는 점은 2가지 대안을 둘러싼 첨예한 쟁점이다.

1안인 시장 직선·의회 미구성안은 법적·정치적 실현가능성이 높다는 점이 장점으로 부각되고 있다. 현 특별자치도 체제와 취지를 유지할 수 있고, 제도개선 역시 특별법 개정만으로 가능한 만큼 중앙정부와 정치권의 수용 가능성이 높다는 것이다.

이는 특별자치도 존폐 여부와도 밀접하다는 점에서 1안의 장점이자 2안의 단점으로 부각된다.

제주특별자치도가 각종 특례를 얻을 수 있는 법적 근거는 '세종특별자치시와 제주특별자치도의 지위·조직 및 행정·재정 등의 운영에 대해서는 행정체제의 특수성을 고려해 법률로 정하는 바에 따라 특례를 둘수 있다'라고 규정한 '지방자치법 제174조' 때문이라는 해석이다. 즉, 행정체제(단일광역체제)의 특수성이 사라질 경우 특례 규정자체를 포기해야 하며, 지난 6년간의 특별자치도 추진 노력이 물거품이 될수 있다는 문제제기가 나오는 대목이다.

반면 2안인 기초자치단체 부활을 주장하는 이들은 기초자치권 부활을 통해 제왕적 도지사의 폐해를 비롯해 비민주성과 비효율성 등 현행 체제의 근본적인 오류를 해결해야 한다는 입장이다. 

특별자치도 특례 지위 훼손 가능성 및 현실성 부족에 대해서는 '현실성'이 없다는 이유로 언제까지 해법 없이 문제를 안고 가야하는가에 대한 의문을 제기하고 있다.

더욱이 전국적으로 경제자유구역 등 전국적으로 보편화되는 규제완화 속 '특별자치도'라는 프레임의 효용성에 대한 의문, 특별자치도 비전에 대한 재검토 등이 필요하다는 주장이다.

그러나  이러한 찬반입장 이외에도 2개 대안의 무용론, 현행 체제유지 주장 등 갖가지 의견이 표출되면서 행정체제개편 논의는 해법없는 논란만 거듭되는 형국이다.