지방자치제도가 실시된 이후 지역활성화를 위한 자치단체간 경쟁이 치열해지면서 이에 대한 방안으로 관광개발사업이 주목받고 있다. 하지만 제주는 물론 전국의 지자체에서 관광개발사업으로 인해 환경 및 경관훼손, 공동체 파괴 등 사회적 비용만 증가시키고 있다는 지적도 제기, 제주의 가치를 높여 '더 큰 제주'로 가기 위한 관광개발사업의 패러다임의 대전환이 요구되고 있다.

지역관광개발의 현주소

관광산업은 개발방식에 따라 고용·소득·지방세수 증대 등 경제적 효과와 생활환경 개선, 지역 이미지 제고 등 경제외적 효과가 크기 때문에 지방자치단체에서 적극 추진하고 있다.

하지만 지방자치제 시행 이후 지방으로  관광개발사업 주도권이 넘어갔지만 과거 중앙정부의 관광개발 방식인 '토목적인 관광개발의 범주'에서 벗어나지 못하면서 관광개발에 따른 지역경제 활성화와 주민 복리증진에 실질적인 기여를 하지 못하고 있다.

개발 내용면에서도 획일적인 사업 추진으로 지역의 고유한 문화와 자원을 개성 있게 담아내지 못하고 유사한 관광지만 양산하는 결과를 가져왔다.

개발계획 수립과 추진과정에서 지역 주민이나 지방자치단체의 참여가 배제돼 외부 자본이 유입되고 개발이익 또한 대도시로 유출되는 부작용도 속출했다.

때문에 지역의 자율성과 독자성이 존중되고 경제적 효과 이외에도 사회·문화적 효과를 고려하는 지역 관광개발 전략이 필요하다는 지적이 나오고 있다.

제주 관광개발사업 현황

제주에서도 1970년대 중문관광단지 조성사업을 시작으로 곳곳에서 관광개발사업이 시행되고 있다.

특히 2006년 7월1일 제주특별자치도가 출범하면서 중국 등 해외 자본에 의한 관광개발사업이 본격화되고 있다.

지난 11월말 현재 도내에서는 38곳에서 대규모 관광개발사업(유원지 포함)이 추진되고 있다. 개발면적은 3750만5000㎡이며, 총 투자규모는 18조1031억원이다.

이 가운데 현재 일부 준공 등 운영 중인 사업장은 23곳·2259만2000㎡(총사업비 8조223억원)이며, 현재 공사가 진행 중인 사업은 신화역사공원(리조트월드 제주) 등 10곳·784만9000㎡(총사업비 8조313억원)다.

또 공사 준비(공사 중단) 사업장은 오라관광지 등 3곳·626만5000㎡(총사업비 1조3547억원), 사업이 승인된 사업장은 2곳·79만9000㎡(6948억원)이다.

지역경제 파급효과 기대 미흡

이들 관광개발사업 등이 지역경제 활성화에 일정 부문 기여한 것은 사실이지만 도민들의 기대에는 미치지 못하고 있다는 것이 지배적이다.

38곳의 관광개발사업의 목표 투자액 대비 실제 투자규모는 30%(5조4148억원)에 불과한 실정이다.

현재 일부 준공·운영 중인 관광개발사업장의 투자실적도 전체의 55% 수준인 4조3860억원에 그치고 있다. 특히 현재 공사가 진행 중인 사업장은 9%에 머물고 있다.

게다가 오라관광지·제주동물테마파크·팜파스종합휴양관광단지 등 공사가 중단된 사업장은 투자실적이 11%인 상태에서 현재 투자자를 물색하고 있지만 여의치 않은 상황이다.

고용실적도 미흡하다. 현재 운영 중인 23곳의 지역주민 고용계획은 1만2718명(75%)이지만 실제로는 5068명(40%)에 그쳐 관광개발사업이 '빛 좋은 개살구'로 전락하고 있다는 지적마저 나오고 있다.

특히 대부분의 관광개발사업 토지 가격이 상대적으로 저렴하고 대규모 매입이 가능한 마을목장 등 중산간·곶자왈 지역과 해안가 등에 추진되면서 환경 파괴·경관 사유화 논란을 초래하고 있다.

새로운 관광개발 패러다임 필요

관광산업을 통한 지역 활성화라는 목표를 달성하기 위해서는 개발이익이 지역을 환원될 수 있어야 한다는 주장이다.

자연환경의 파괴를 최소화하고 지역자본과 인력이 관광개발사업의 주체로 참여하는 등 지역 자원을 최대한 활용해야 파급효과를 극대화할 수 있다.

국민들의 레저·관광 욕구는 지역의 독특한 문화를 체험하고 자연 속에서 휴식을 취하려는 욕구도 증가하고 있기 때문에 관광개발을 통한 지역활성화와 주민복리 증진, 관광객 욕구 충족 등을 모두 달성할 수 있는 지역관광개발에 대한 논의가 이뤄지고 있다.

지난 도정이 '선보전 후개발'을 내걸었지만 각종 관광개발사업에 따른 난개발·환경훼손 논란으로 사실상 실패한 정책으로 평가되면서 지난 7월 출범과 함께 제주의 환경과 조화 속에 지속가능한 개발을 목표로 '제주형 자연친화적 관광개발통합가이드라인'을 마련한 민선 6기의 관광개발정책에 대한 도민 관심이 집중되고 있다. 강승남 기자

그러나 올해 내도방문객 유치목표를 1300만명으로 정한 도 관광정책의 발표내용을 보면 늘 그렇듯 식상한 감이 없지 않다. 도민 체감도 제고를 위한 추진사업이 양적 급팽창세에 눌린 박탈심리를 제대로 헤아린 것인지도 의심스럽다.

지난해 내도방문객은 유치목표였던 1150만명을 초과달성 하여 1200만명 선을 돌파했다. 이는 연간 증가율 13.3%에 달하는 것으로 강화전략 위주의 한결같은 관광정책 추진에 힘입은 바 크다.

거의 10년을 표류하던 제주국제자유도시는 최근 중국인관광객의 폭발적 내도 추세와 중국계 투자자본의 대거 유입이란 양날개적 쾌거로 완전히 새로운 국면에 진입했다. 아울러 글로벌 경제의 저성장 충격파를 흡수하기 위한 정부의 규제완화 시책과 분양형 투자시장 활성화는 이른바 '토건식' 관광개발사업의 붐을 조장하고 있다.

이로 인해 과시적 투자경쟁이 횡행하는 제주의 경우 중산간·곶자왈 훼손 등 환경파괴 문제가 주민들의 사회심리적 수용력을 위협하고 공분을 일으킬 가능성이 점증하는 양상이다. 더욱이 일부기업들이 투자진흥지구·부동산투자이민제 등 제주의 투자유치 제도를 악용해 약탈적 수익창출의 도구로 전락시킨 사례마저 엿보인다.

반면 서비스업 규제관련 제도개선과 정책처방의 순발력은 여전히 기대수준 이하다. 부쩍 커진 제주관광의 몸 속에서 시세차익에 눈이 멀거나 베끼기식 사업에 연연하며 과당경쟁의 부작용을 야기하는 관광기업들의 아전인수격 지원요구도 제법 심각하다.

제주도내 관광기업과 지역주민간 실질적 동반성장을 갈구하는 아우성은 외형적 성장만큼 커져가고 있다. 외국인 전용의 특정사업 편중과 함께 호혜적 기여가 미약한 수용태세 정비사업으로 몇몇 기업들만 막대한 수익을 올리게 하는 방식의 관광개발사업부터 우선 조정하는 것이 급선무다.

말들이 한가로이 노니는 초원의 목가적 정경은 제주를 홍콩·싱가포르보다 더 빛나게 하는 요소다. 지난해를 '제주관광 질적성장의 원년'으로 정한 도 당국의 관광정책은 뚜렷한 의지없이 현실세계의 수용에 급급해 왔다.

막연한 동경심에 동조하지도 일방통행식 개발반대로 치닫지도 않는 성숙한 도민의식을 발현해 후손들에게 자랑스러운 가치를 물려주기를 기대한다.