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고도의 자치권 갖는 제주특별자치도 시대 개막[기획] 창의와 도전으로 더 큰 제주 지방자치 미래를 말한다 <4> 특별자치도 출범
김경필 기자
입력 2015-05-06 (수) 19:13:42 | 승인 2015-05-06 (수) 21:01:46 | 최종수정 2015-06-18 (수) 10:49:43
   
 
  ▲ 고도의 자치권이 부여된 제주특별자치도가 2006년 7월1일 공식 출범했다. 이날 제주국제컨벤션센터에서 열린 출범식은 한명숙 국무총리와 김근태 열린우리당 의장, 이용성 행정자치부장관, 김태환 제주도지사 등 3500여명이 참석한 가운데 성대하게 치러졌다.  
 
참여정부 지방분권 일환 행정구조 개편 구체화
2006년 제주특별법 제정·공포…4개 시·군 폐지
도지사 권한 집중·행정서비스 약화 등 부작용도

1991년 7월 제주도의회 개원과 1995년 6월 동시지방선거로 지방자치가 부활한 이후 유지되던 제주도-4개 시·군체제는 2006년 7월 제주특별자치도 출범으로 막을 내렸다. 특별자치도는 외교와 국방을 제외한 권한을 제주도에 이양, 고도의 자치권을 바탕으로 명실상부한 국제자유도시로 육성하기 위한 정부 구상에서 비롯됐다. 하지만 특별자치도가 출범하기까지 도민사회는 주민투표를 거쳐야할 정도로 4개 시·군 폐지문제를 두고 적잖은 진통을 겪어야 했다. 특별자치도가 출범한 이후에도 도지사 권한 집중과 주민 행정접근성 약화 등 많은 문제점이 제기되고 있는 실정이다.

△행정구조 개편 구체화

제주특별자치도는 2003년 노무현 정부가 들어서면서 논의가 시작됐다. 특히 2003년 10월31일 제주를 방문한 노 대통령도 도내 인사와의 오찬간담회에서 "제주 스스로 자기발전 방향을 추슬러 나가면 임기 안내 제주특별자치도가 되도록 지원했으면 하는 생각"이라고 밝혔다.

노무현 정부는 2004년 1월 지방분권특별법 및 국가균형발전특별법을 공포해 지방분권을 가속화했다. 또 정부혁신지방분권위원회에 제주특별자치도특별위원회를 설치하고 제주특별자치도에 대한 구상에 들어갔다.
이에 따라 정부혁신지방분권위원회는 2005년 5월 제주특별자치도 기본구상안을 확정, 발표했다.

제주지역에서 징수되는 세수입 전액을 제주도가 사용할 수 있도록 하되, 제주도의 재정수입이 총액기준으로 현재보다 줄지 않도록 중앙정부가 계속 지원하는 방안을 제시했다.

또 교육자치와 지방경찰제도의 경우 최대한 조례로 위임해 다른 시·도에 앞서 도입할 수 있도록 하고 모든 기구 및 지원, 외국인 채용 등에서 특례를 인정하는 내용도 포함시켰다.

제주도 역시 2004년부터 제주특별자치도 기본방향 및 실천전략 용역을 토대로 행정구조 개편안을 구체화했다.

도는 2004년 8월 도와 4개 시·군체제를 유지하는 점진안과 시·군 폐지를 전제로 한 4가지 혁신안 등 5가지 계층모형을 마련했다.

4가지 혁신안은 △제주시·서귀포시·동제주군·서제주군 등 행정시·군과 읍·면·동을 두는 방안 △제주시와 북제주군, 서귀포시와 남제주군을 통합하는 방안 △시·군을 폐지하고 읍·면·동을 두는 방안 △읍·면·동을 폐지하고 시·군을 두는 방안이다.

하지만 최종적으로는 행정구조 개편안은 도와 4개 시·군을 유지하는 점진안, 제주시와 북제주군 및 서귀포시와 남제주군을 통합하는 혁신안 등 2가지 방안으로 압축, 행정구조 개편을 위한 주민투표가 실시됐다.

△진통 속 혁신안 선택
 

2005년 7월27일 실시된 행정구조 개편을 위한 주민투표결과 혁신안이 선택됐다.

도내 유권자 40만2003명 중 36.73%인 14만7656명이 참여한 가운데 실시된 주민투표 개표결과 유효투표 중 혁신안이 8만2919표로 6만2469표를 얻은 점진안을 앞선 것으로 집계됐다.

그런데 제주시와 북제주군은 혁신안 투표비율이 점진안에 비해 높은 반면 서귀포시와 남제주군은 혁신안보다 점진안 투표비율이 높은 것으로 분석, 논란이 빚어졌다.

행정구조 개편에 대한 부정적인 인식이 투표로 이어졌기 때문이다.

행정구조 개편에 따른 긍정적인 효과로는 인건비 및 경상비 절감, 기초자치단체장 및 의원 선거비 절감, 행정처리의 신속성, 대규모 사업 투자 가능성 확대, 도시계획 수립 및 집행용이 등이 제시된 반면 지역경제기반 약화, 행정서비스 공급 효율성 저하, 산남경제 악화 등이 우려되는 문제점으로 꼽혔다.

행정구조 개편을 둘러싼 찬반 논쟁은 제주특별자치도가 언급될 때부터 주민투표가 실시될 때까지 지속됐으며, 지역갈등으로 표출되기도 했다.

더구나 행정구조 개편에 따른 권한쟁의심판도 청구됐다.

2005년 7월 북제주군을 제외한 제주시와 서귀포시, 남제주군은 기초자치단체인 4개 시·군을 폐지해 제주도로 자치계층을 단일화하는 혁신안이 헌법과 법률에 위배되는지 확인하기 위해 헌법재판소에 권한쟁의 심판청구서를 제출했다.

하지만 헌법재판소는 2006년 4월 행정구조 개편에 따른 권한쟁의심판 청구를 기각했고, 제주시와 서귀포시, 남제주군이 이를 수용하면서 행정구조 개편을 둘러싼 갈등이 일단락됐다.

△특별자치도 공식 출범

도민사회가 행정구조 개편을 위한 주민투표에서 혁신안을 선택하면서 제주특별자치도 출범을 위한 준비작업이 본격화됐다.
 

4개 시·군이 폐지되고 도의원 정수가 늘어남에 따라 정부는 2006년 2월 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법을 제정·공포했다.

제주특별법은 2006년 5월31일 전국동시지방선거부터 적용, 제주시·서귀포시 2개 행정시장 예고제와 교육의원 선거규정 등이 본격 시행됐다.

선거결과 무소속 김태환 후보가 첫 제주특별자치도지사로 선출됐고, 제주특별자치도의회도 지역구 29명과 비례대표 7명, 교육의원 5명 등 41명으로 꾸려지게 됐다. 제주특별자치도의회 첫 의장선거에서는 양대성 의원이 선출됐다.

이에 따라 고도의 자치권이 부여되는 제주특별자치도가 2006년 7월1일 공식 출범했다.

특별자치도 출범으로 자치경찰을 비롯한 자치 입법·행정제도, 관광·교육·의료·첨단산업, 재정특례 등 많은 정부 권한들이 제주도로 이관됐다.

하지만 특별자치도 출범으로 도지사가 행정시장 인사권까지 장악하는 등 막강한 권한을 행사, 지방선거 공무원 줄서기 문제가 대두되는가 하면 4개 시·군 폐지에 따른 행정서비스 약화 등 부작용도 발생하게 됐다.

"정부 포괄적 권한 이양 필요"

   
 
     
 
양덕순 제주대학교 행정학과 교수


△특별자치도 출범 의의는.

2006년 7월1일 출범한 제주특별자치도는 자치입법, 자치재정, 자치조직 및 인사 등 자치행정 전 분야에 걸쳐 파격적인 자치권을 갖는 '자치행정모범도시'라고 할 수 있다.

한편으로는 국제자유도시의 성공적 추진을 담은 경제특별자치지역이라 할 수 있다. 이런 점을 감안할 때, 제주특별자치도의 목적은 중앙정부 차원에서는 우리나라의 지방분권을 선도할 수 있는 교두보를 확보하는 것이고 제주지역 입장에서는 지역의 비전인 국제자유도시를 성공적으로 추진할 수 있는 자치행정체제를 구축한 것이다.

△그동안의 성과와 현 상황은.

자치조직과 인사에서 제한적이나마 재량권 확보, 새로운 계층구조로서 행정시 설치, 교육자치제도의 선도적 실시, 감사위원회와 자치경찰제도 도입, 도의회 기능 강화, 특별행정기관의 자치단체로의 통합 등의 성과가 있다. 산업육성 측면에서도 투자유치와 관광산업의 활성화, 첨단산업의 육성 기반 조성, 청정 1차산업의 진흥 등 산업구조의 다각화가 이루어지고 있다.

하지만 재정지원 면에서는 국세의 이양 특례의 미적용 등 과감한 국가의 재정 지원이 이루어지고 있지 않다. 제주의 미래를 결정할 수 있는 권한 이양은 충분치 않다. 예를 들면, 전지역면세화, 법인세 인하, 내국인카지노 설립 허가권 등 핵심규제분야에 대한 과감한 권한 이양이 아쉬운 상황이다. 원래 특별자치도 추진에는 기존의 지방 분권의 수준을 뛰어 넘어 '굉장히 수준 높은 자치도, 일종의 연방주에 가까운 자치도를 만들어보고자'하는 의도가 있었다. 국방, 외교, 통상 등을 제외한 모든 권한이 확보된 미국의 주정부 수준으로 발전시켜 나갈 계획이었다.

이런 접근은 통일 후 지방자치 측면에서의 비용 최소화를 위한 연방제의 실험적 성격이 내포되어 있는 것이다. 하지만 참여정부에서 시작된 특별자치도 정책은 정권이 바뀌면서 중앙정부의 관심에서 갈수록 줄어들고 있는 것 같은 느낌이 든다.

△앞으로의 과제는.

첫째, 지원위원회를 대통령 직속으로 전환하거나 하나의 독립된 중앙부처로 독립돼야 한다. 둘째, 국가의 정체성을 훼손하지 않은 범위 내에서 모든 권한에 대한 포괄적 이양이 필요하고 이에 따른 재정자율성과 지원이 필요하다. 셋째, 지역의 자치역량을 높여야 하고 아직도 정치적 이슈가 되고 있는 행정시의 위상과 역할에 대한 명확한 정립이 필요하다.

 


김경필 기자  kkp2032@hanmail.net

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