2006년 7월1일 우리나라 헌정사에 첫 출범한 제주특별자치도는 연방제 수준의 지방분권을 실현하기 위해 태동했다. 당시 참여정부는 외교·국방 등 국가 존립 사무를 제외한 중앙권한을 지방에 이양하는 대한민국의 지방분권 정책을 제주에서 시범적으로 실시했다. 그 결과 중앙정부는 제주특별법을 개정하는 5차례의 제도개선을 거쳐 지금까지 4537건의 중앙 권한과 사무를 제주에 이양했다. 

중앙정부의 권한·사무가 제주에 이양되면서 제주의 자치권이 양적으로는 확대됐지만 질적으로 빈약하면서 '무늬만 특별자치도'라는 지적이 적지 않다. 특히 자치입법·자치재정 권한은 예전처럼 정부의 승인을 얻어야 하는 상황이다. 제주도가 이양된 권한을 활용해 독특한 상품(조례)를 만들려고 해도 중앙정부의 허락을 받아야 해 '반쪽 자치권'이라는 오명도 쓰고 있다. 

대표적인 사례가 정부가 약속한 권한이양 소요경비 지원, 국세의 지방세 이양, 면세특례제도 확대 등 제주특별자치도 완성을 위한 3대 핵심과제다. 권한이양 소요경비는 총 4537건 중 1~3단계 1705건에 대해서만 지원, 지방재정난을 부추기는 실정이다. 국세 이양과 면세특례 확대도 제주가 계속 요구하지만 정부는 '국내 조세체계 붕괴'를 반복하면서 거절하고 있다. 

정부는 지난 17일 열린 대통령 소속 자치분권위원회의 제주형 분권모델 추진상황 점검회의에도 권한이양 소요비용 법제화만 긍정적 입장을 보였을 뿐 국세 이양과 면세특례 확대는 반대 입장을 고집한 것으로 전해지고 있다. 심지어 제주가 국세 이양과 관련해 건의한 공동 연구용역도 거절했다. 면세특례확대제도 역시 총리와 중앙부처 장관이 결정한 사안임에도 '모르쇠'로 일관하고 있다. 정부의 약속 위반은 대통령의 공약을 부정하는 것과 동시에 도민사회의 국정불신을 초래하기에 전향적으로 수용해야 한다.