재개발 보다 역사·문화·정체성 회복시켜야

정부·지자체, 뉴타운개발→도시재생사업 주력
감천문화마을·한옥마을 등 도시 자원 충분 활용
물리적 개발 방식 실패 교훈…주민 공감대 중요

그동안 낙후된 구도심(원도심) 활성화 사업에 있어 뉴타운방식(도시재개발)이 주목을 받았지만 최근 전국적으로 관심을 모으고 있는 도시계획 형태는 '도시재생'이다. 도시재생은 전면 철거후 재건축이 아닌 원도심이 갖고 있는 고유의 역사·문화·정체성이 어우러지고 지역 주민들이 참여해 도시활성화 프로그램을 추진하는 차별화된 발전전략이다. 제주도시가 과거 재개발 위주로 원도심 발전계획을 수립했다 수차례 실패한 과오를 되풀이 하지 않으려면 도시재생사업을 도입해야한다는 목소리가 높아지고 있다.

△도시재생 전국서 사활

도시재생은 부동산 경기 침체 등의 문제로 유명무실해진 뉴타운 사업을 대체해 낙후된 도심의 기능을 부활시킬 도시발전프로젝트이며, 크게 도시경제기반형재생과 근린형재생 2가지로 구분된다.

도시경제기반형 재생은 노후된 산업단지와 항만 등의 핵심시설을 주변 지역과 연계해 복합 정비·개발함으로써 경제파급과 고용창출 효과를 높이는 것을 주요 전략과 목표로 하고 있다. 근린형재생은 기존 재개발 사업처럼 낙후한 근린 주거지역의 생활환경을 개선하고, 문화와 전통 등 지역특색을 살려 도시를 활성화시키는 계획이다.

특히 국토교통부는 2010년대부터 뉴타운개발 방식보다는 도시재생사업에 관심을 갖고 2013년 '도시재생특별법'을 시행했고, 지난해 전국 지방자치단체로부터 사업공모를 받아 '도시재생 선도지역' 13곳을 선정하는 등 적극 추진하고 있다.

도시경제기반형 선도지역은 부산과 청주 2곳이 지정됐고, 쇠퇴한 상업지역 및 주거지역을 재생하기 위한 근린재생형은 서울 종로구, 광주 동구, 영주시, 창원시, 군산시, 목포시, 대구 남구, 태백시, 천안시, 공주시, 순천시 등 11곳이 지정됐다.

이들 지자체들은 정부의 국가도시재생기본방침에 따라 지옥 특성에 맞게 '도시재생전략계획'과 '도시재생활성화계획'을 수립해 도시재생사업을 추진하고 있다.

현재까지 도시재생사업의 성공사례로는 부산시 감천문화마을, 전주시 한옥마을, 군산시 명월동 근대건축문화 도시 등을 꼽을 수 있다. 이들 도시의 공통점은 대규모의 재건축 사업보다는 아닌 문화·역사·예술 등을 활용해 기존의 도시자원 가치를 높인 것이다.
특히 도시재생사업의 주체는 정부와 지자체 그리고 건설업체가 아닌 지역주민들인 만큼 기존 정비사업과의 차별성을 갖추고, 도시재생의 필요성을 알리기 위한 홍보와 저변확대에 대한 노력이 사업초기 단계부터 선행했다.

△원도심 활성화 실패 되풀이 안돼

제주도와 제주시는 지난해 국토부의 도시재생 선도지역 사업에 공모를 했지만 준비기간 부족과  차별·현실적인 전략·계획 미흡 등 때문에 탈락하는 등 발빠르게 대응하지 못했다.

정부가 올해 추진지역을 36곳으로 확대해 도시재생 일반지역 선정사업을 추진함에 따라 제주도와 제주시는 '제주의 역사와 문화가 살아있는 도시재생사업'을 추진하기 위한 전략 및 활성화 계획을 수립하고 있다.

이에 앞서 제주지역에서는 2000년 이후 제주도 원도심 활성화 계획이 수차례 수립했지만 정작 실현되지 않고 사장되면서 지역주민의 반발과 행정불신이 커졌다. 이 때문에 제주도와 제주시는 도시재생사업을 성공적으로 추진하기 위해 사활을 걸고 있다.

과거 원도심 활성화 계획은 건폐율과 용적율, 고도제한 등 건축규제를 완화하고, 기존의 건물을 철거해 고층아파트 등 대규모 건설을 촉진시키는 등 도시재개발에 무게가 실렸다.

이 과정에서 특정한 개인·단체의 주도로 재개발이 추진되면서 공공성 확보와 지역주민 생활환경 개선, 역사와 문화 전통성 보존 등은 뒷전으로 밀리게 되면서 주민반발과 온갖 부작용이 나타나면서 결국 실패하게 됐다.

도시재생은 주거·상업·업무 등 복합적인 용도를 담은 물리적인 개발을 넘어 예술과 문화의 부흥, 지역경제 재건, 도시생활양식 개선 등을 구축하는 것이다.

제주의 도시재생사업은 △관덕정·목관아·제주향교·삼성혈·제주성곽 등 역사문화재 △동문·서문시장·칠성로상가 등 전통상권 △1940~80년대 근대생활문화 등 제주시의 원도심이 갖고 있는 다양한 자원의 가치를 최대한 높일 수 있도록 사업계획 및 전략이 수립돼야 한다.

특히 도시재생사업이 성공하려면 지역주민 공감대 형성 및 적극적인 참여를 반드시 이끌어내는 것이며, 이를 위해 주민설명회와 도심만들기 교육 등이 우선적으로 진행돼야 한다.

"원도심을 활성화시키기 위해서는 대규모 재건축 사업보다는 주민들이 주도해 기존의 도시자원을 바탕으로 지역경제를 재건하고, 문화를 보존하며, 삶의 질을 향상시킬 수 있도록 해야 한다"

엄상근 제주발잔연구원 책임연구원(도시공학박사)은 "2000년대 이후부터 도시가 외곽을 팽창하다보니 원도심이 빠르게 쇠퇴하기 시작했고, 그동안 여러차례 활성화 계획이 수립됐지만 제대로 시도해보지도 못하고 실패했다"며 "공공적 가치보다는 특정단체나 기업의 개발이익이 우선시 됐기 때문에 주민들의 반발을 살 수밖에 없었다"고 말했다.

또 "제주시 원도심의 경우 필지가 좁고, 토지주·건축주가 많은데다 주민간 이해관계가 복잡하게 얽혀 있어 육지부의 뉴타운개발 방식은 성공하기 힘들다"며 "기존의 건축물과 문화·역사·생활권·경제권을 활용해 지역사회를 부흥시키는 방향으로 도시활성화 전략이 수립돼야 한다"고 밝혔다.

엄 책임연구원은 "정부와 지자체들은 원도심 활성화 대책으로 도시재개발보다 도시재생에 큰 관심을 갖고 계획을 수립하고 있다"며 "제주시 원도심은 역사와 문화적 자원이 많아 도시재생사업이 성공할 가능성이 높다"고 강조했다.

또 "상당수 주민들은 노후된 건물을 허물고 대형건물을 새로 지어야 활성화될 수 있다고 생각하지만 개발이익은 특정인과 단체·기업에 한정될 수밖에 없다"며 "도시재생사업의 가장 큰 목적은 공공적인 도시가치를 높이면서 보다 많은 지역주민들에게 이익과 혜택을 주는 것"이라도 덧붙였다.

엄 책임연구원은 "도시재생사업이 성공하려면 지속가능한 추진 및 운영주체가 분명해야 하고, 지역주민의 협조와 동참이 절실하다"며 "특히 부산시나 서울시처럼 도시재생지원센터나 도시재생대학 등 컨트롤 타워와 교육기관이 필요하다"고 밝혔다.