난개발이란 종합적인 계획 없이 이뤄진 개발로 사회적 비용을 유발하는 개발형태를 말한다. 경관과 미관의 부조화를 이루는 개발행위와 자연생태환경과 사회환경을 고려하지 않은 개발행위가 대표적인 사례다. 또한 난개발은 자연생태계와 자연풍경지가 뛰어나고 국민의 건강과 정서생활의 향상에 기여할 수 있는 지역에서 무계획·무분별·불법·비합리적 토지이용의 형태로 규정할 수 있다.

 

이러한 난개발의 원인은 자치단체장이 당해 지역·지구에서 어떠한 사업도 추진이 가능하다는 점, 인·허가 이외에는 어떠한 행정지도가 따르지 않는다는 점, 지역주민의 정서와 풍속은 개발과 전혀 무관하다는 점, 개발사업은 개발주체와 이해당사자의 이익을 추구하고 공공서비스의 부담 등의 사회적 비용을 초래한다는 점, 국제자유도시 및 제주특별자치도를 추진하면서 투자진흥지구제도, 부동산영주권제도를 도입하고 있어 개발사업자에 대한 차별 인센티브 부여가 주된 이유라고 볼 수 있다.

 

개발과 관련한 제주특별자치도의 인 허가 제도는 도시계획심의·사전환경성 검토·경관심의·재해교통심의·환경영향평가 등 적법한 절차에 의해 진행되고 있으나 친환경적인 개발모델의 인증시스템, 사회적 비용 발생요소 분석, 지속가능한 토지이용계획의 수립여부, 제주의 정서와 문화의 적절성 여부 등을 고려하지 않은 채 개발이 이뤄지고 있어 인·허가 주체, 개발주체, 이해관계자의 입장만 반영되는 개발사업 즉, 적법한 절차에 따른 무계획성의 난개발이 진행되고 있는 실정이다.

 

제주도의 중산간은 한라산과 해안을 잇는 생태축의 역할을 하고 있으며 해안에서 한라산까지 이어지는 제주도 스카이라인의 중심역할을 하고 있는 지역이다. 생물권보전지역의 완충지역에 해당하며 제주도 하천의 특징인 건천이 거미줄처럼 발달하고 있어 지하수 함양에 큰 역할을 하고 있으며 산림 및 목축문화의 원류가 고스란히 남아 있는 중요한 지역 이다. 중산간 지대는 제주도 지리정보시스템에서 대부분 생태3등급으로 관리되고 있으며 대부분 개발이 가능한 지역으로 특히 사유지에 대한 개발의 욕구가 사회적으로 이슈가 되고 훌륭한 자연환경, 넓은 가용지의 확보용이, 도시보다 저렴한 지가 등이 작용해 중산간의 난개발을 유도하고 보전정책에 역행하는 합법적인 불합리성이 난무하고 있는 실정 이다. 개인소유의 토지, 마을소유의 토지, 중산간지대의 목장용지 등이 적법한 절차를 거치면서 사업주체들이 마구잡이로 사들이고 개발가능한 토지의 적법성을 이유로 대규모 개발사업을 신청하거나 계획 중에 있는 상황이기도하다.

 

제주의 중산간은 우리의 것이 아니라 후손들에게 물려줘야 할 유산이다. 따라서 중산간의 난개발을 막기 위해서 자연, 문화, 사람의 가치의 발굴해 제주의 고유성을 확보하고 한라산에서 해안으로 이어지는 제주스카이라인의 원지형을 유지시켜 제주다움을 지켜나가는 일이 매우 중요하다. 지속가능한 개발을 위해 지역주민 (Community)의 참여증대와 이익창출 그리고 지역환경 (Environment) 향상과 보호를 최우선 순위로 삼아야 하며 성장관리방안에 따른 개발유도지역과 제한지역 설정하는 것이 매우 필요한 시점이다.

 

중산간지대에 저절로 녹아들어갈 수 있는 산림휴양문화와 목축문화의 부흥을 위해 적극적인 보전과 활용을 위한 방안마련이 절실히 필요하다. 한라산·중산간·해안지대의 적절한 조화와 균형을 토대로 국제자유도시와 세계환경수도를 추진한다면 지속가능한 이용과 개발의 훌륭한 모델이 창출될 것이라는 좋은 기대를 해본다.