제주지역은 2006년 7월 1일부터 제주특별자치도로 새롭게 출범했다. 제주특별자치도는 제주의 여건과 특성에 부합된 제주만의 지방자치를 통해 제주를 성공적인 국제자유도시로 만들기 위한 지방분권전략이다. 다 아는 바와 같이 제주는 홍콩이나 싱가포르에 비해 결코 세계적 경쟁력 요소가 미흡하지 않지만 중앙정부의 획일적 통제와 규제로 발휘되지 못하고 있다는 인식 속에서 노무현 정부의 지방분권정책과 맞물리면서 닻을 올리게 된 것이다. 하지만 그간 도민들의 특별자치도 성과에 대한 의심을 갖고 있고 또한 정권교체로 인해 국가차원의 지원과 관심이 부족했다. 하지만 문재인 정부는 제주를 연방수준의 특별자치도로 만들겠다고 한다. 

연방제는 국가의 권력이 중앙과 주정부에 동등하게 분배된 정치 형태로 2개 이상의 주권이 결합해 국제법상 단일적인 인격을 가진 복합 형태의 국가다. 미국의 연방제를 보면 주 정부는 헌법조항이나 사법부의 해석에 의해 연방정부에 배타적으로 주어지지 않은 권리는 연방 법률에 저촉되지 않는 한 주에서도 행사할 수 있다. 또한 각 주는 세금을 부과할 수 있다. 주 정부는 연방헌법에 명시된 명백한 연방정부의 권한을 제외하고는 모든 권한을 행사할 수 있다. 한 마디로 미국의 주정부는 국방, 외교, 통상(화폐제조 등) 등 본래의 국가적 기능을 제외하고는 모든 권한과 기능을 행사할 수 있는 국가 내의 국가인 것이다. 

하지만 현재의 헌법체제 아래서는 이런 연방제 수준의 특별자치도를 추진하는 것은 불가능하다. 헌법에 제주특별자치도에 관한 규정을 신설하여 대외적 주권이 없는 국가내의 국가로 지위를 규정해야 한다. 홍콩특별행정구에 대해서는 중국헌법 31조에 '국가는 필요한 경우, 특별행정구를 설치할 수 있으며 행정구내에서 실행하는 제도는 구체적인 상황에 따라 전국인민대표대회에서 법률로 정한다'로 규정하고 있다. 포르투갈 마데이라의 경우는 헌법 제225조 제1항에 '지리적, 경제적, 문화적 특성에 기초하고 섬 주민들의 역사적 열망을 고려해 특별한 정치적 행정적 제도를 둔다'고 규정되어 있다. 이런 점들을 감안할 때 제주특별자치도에 대한 헌법적 지위를 규정함에 있어 '제주도의 지역적 역사적 문화적 특성을 감안하여 특별한 정치적, 행정적 제도를 두고, 정치적 행정적 자치는 어떠한 경우에도 국가의 완전한 주권을 훼손해서는 안 된다'규정하여 포괄적 자치권과 그 한계를 명시해야 한다. 이는 제주특별자치도가 우리나라의 일부 지방행정구역이고 다만 기타 지역과의 다른 제도, 단순히 선도적 지방분권 혹은 시범적 지방분권이 아닌 차원의 다른 지방자치를 시행하는 것을 명확히 함이다. 

하지만 제주특별자치도에 대한 헌법적 지위 규정은 쉽지 않을 것이다. 최근 지방분권과 관련된 헌법 개정안에 특별자치도와 관련해서는 일반지방정부와 자치권의 범위가 다른 특별지방정부 신설이 있다. 그리고 세종시 역시 행정수도 완성 및 자치분권 실현을 도모하기 위해서 헌법적 지위기 필요하다고 한다. 하지만 특별지방정부 규정으로는 제주특별자치도가 다른 지방정부와의 차별적 자치권 즉 국가내의 국가인 주정부 수준의 자치권 혹은 1국 2체제가 아닌 선도적 시범적 성격으로서의 지위에 머물게 될 것이다. 또한 특별지방정부의 의미가 현재 지방자치법에 규정된 특별지방자치단체의 또 다른 표현이 아닌지 우려된다. 세종시의 헌법적 지위 규정 추진은 또 다시 전국적 형평성 논란을 점화시켜 헌법적 지위 규정을 더욱 요원하게 할 것이다. 사실 헌법 규정은 전국적 합의 혹은 지지가 필요하다. 그간 우리는 헌법적 지위 규정에 대한 규범적 논의만 있었지 국민공감대 형성을 위한 노력이 부족했던 것 같다. 이제라도 제주의 특수성을 인정하고 제주의 발전이 국가의 경쟁력 확보와 국민행복의 중추동력이 라는 확신을 국민들에게 심어주기 위한 치밀한 전략과 실천이 요구된다.