2000년초 제주관광 500만명 쇠퇴 위기 지속성장 위해 혁신적 계획 필요
민간자본 마련 시급했지만 국내 대기업 외면 중국 등 해외투자 확대 시급
중국 등 해외자본 유치 다양한 프로젝트 추진 성과 혜택 제공 필수 상황  

제주특별자치도는 1980년대 관광산업 부흥기를 맞아 급성장했지만 해외여행자율화 이후 신혼여행객이 줄면서 내리막을 걸었다. 특히 1990년대 외환위기를 맞으면서 제주관광산업 역시 흔들리며 제주경제 전체가 휘청거렸다. 제주관광산업은 2000년대초까지 연간 500만명도 유치하지 못하며 정체했고, 결국 제주경제 도약을 위해 제주국제자유도시를 추진하게 됐고, 이 프로젝트 성공의 최우선 과제가 투자유치였다.

△제주경제 국제자유도시로 돌파구 시도

제주도 방문관광객수는 2000년 411만934명(외국인 22만8425명), 2001년 419만5774명(외국인 20만50명)으로 400만명선을 유지했지만 2002년 339만8657명(외국인 21만1139명)으로 급격히 감소했다. 더구나 2002년 한일월드컵이 개최됐음에도 불구 제주는 경제효과를 얻지 못했다.

2003년 378만5442명(외국인 13만7417명)으로 다소 회복했지만 400만명을 밑돌았다.

1차산업에 이어 제주경제의 핵심인 제주관광산업이 크게 위축되면서 제주경제 전체가 흔들렸다.

특히 제주관광산업이 500만명을 넘지못하고 정체하거나 쇠퇴할 우려가 커지면서 획기적인 대책이 시급했다.

이에 제주도와 정부는 1998년대 제주국제자유도시 발전시키기 위한 프로젝트를 구상하게 된다.

제주국제자유도시의 기본개념은 21세기 세계경제의 개방화와 자유화에 대응해 사람·상품·자본의 자유로운 이동과 경제활동의 편의가 최대한 보장되는 국가거점지역이다. 이 프로젝트는 1998년 당시 김대중 대통령이 제주를 순방할 때 우근민 제주도지사가 건의하면서 시작됐다.

김대중 대통령도 홍콩을 대체할 제주국제자유도시를 만들겠다고 대답하면서 21세기 국가발전을 선도할 정부차원의 전략사업으로 추진하게 된 것이다.

△민간재원 확보 여부가 성공 결정

2002년 당시 수립된 제주국제자유도시 추진전략은 2010년 기준으로 중·단기와 장기로 구분돼 수립됐다. 2010년 중·단기 전략 목표로 관광중심의 국제자유도시 조성으로 종합레저단지, 크루즈산업, 국제회의 등 관광기반 구축을 핵심과제로 설정했다.

수립당시제주국제자유도시 추진전략이 정상적으로 추진될 경우 2010년 제주방문 관광객이 2000년 400만명선에서 10년 후 940만명으로 2.5배 증가하고, 국내총생산(GRDP) 역시 11조원으로 1998년 기준 4조원과 비교해 2.7배 늘어날 것으로 분석됐다.

하지만 지난 2010년 기준 제주방문 관광객은 757만8301명으로 수립당시 목표보다 180만명 정도 밑돌았다. 

제주국제자유도시 프로젝트는 투자유치에 어려움을 겪고, 시행착오 등으로 인해 추진동력이 느슨해졌기 때문이다.

제주국제자유도시 성공의 최우선 과제는 천문학적 재원확보였다. 2000년 제주국제자유도시 최종보고서에는 중·단기 전략 추진만 공공부문 3조1700억원, 민간부문 1조4400억원 등 4조6100억원에 달했다.

장기계획까지 포함하면 24조4969억원으로 이중 63.1%인 18조6071억원을 민간자본으로 충당해야 했다.

전체 프로젝트 사업비 중 30%에 달하는 민간재원을 어떻게 마련하느냐가 제주국제자유도시의 성패가 달렸기 때문이다.

당시 제주국제자유도시 최종용역보고서를 수행한 JLL사는 제주국제투자 개발 지역의 성공여부는 적절한 투자를 유치하는 능력에 좌우된다고 진단했다.

△당시 해외투자 위한 과감한 혜택 불가피

제주도와 정부, 그리고 제주국제자유도시개발센터(JDC)는 2000년대초 제주국제자유도시 민간재원 확보를 위해 나섰지만 어려움을 겪었다. 

특히 삼성과 현대, SK, 롯데 등 국내 대기업들은 중문관광단지 등에 숙박업체와 골프장 등을 조성 또는 매입한 이후에 제주에 추가적으로 투자하지 않았다. 

해방이후 1990년대까지 재일제주인의 투자와 기부로 경제기틀을 다졌지만 2·3세로 넘어가면서 사실상 투자가 끊겼다.

결국 제주국제자유도시 원활한 추진과 성공을 위해서는 중국 등 해외투자 유치에 나설 수밖에 없었다.

2000년도 초중반 당시 제주는 물론 인천과 부산 등 다른 지자체와 베트남·인도네시아 등 인접국가에서도 외자유치에 사활을 걸던 시기였다.

법인세 등 세금감면은 기본이었고, 개발가능한 토지를 저가나 심지어 무상으로 지원했다. 사업계획수립부터 최종 인·허가까지 최대한 단축시키는 등의 혜택을 경쟁적으로 제공했다.

제주도와 JDC 역시 해외자본 투자유치를 위해 원스톱 지원팀을 구성하고, 다양한 인센티브를 제공하면서 란딩, 녹지, 버자야 등 중국과 말레이시아 등에서 대규모 민자를 유치할 수 있었고, 이 재원을 기반으로 제주국제자유도시 프로젝트를 추진하게 됐다.

적극적인 해외투자를 통해 신화역사공원, 헬스케어타운, 영어교육도시 등을 추진하게 됐고, 제주관광산업은 물론 제주경제 성장에 기여했다. 프로젝트로 인해 순수민간 해외투자도 활발히 이뤄졌고, 다양한 개발사업이 진행됐다. 이를 통해 제주도는 사람과 상품 그리고 자본이 자유롭게 이동하고 경제활동을 이루는 기반을 마련한 것이다.  

10여년이 지나 현재 제주사회 일각에서는 중국 등 지나친 해외민자 유치로 인한 경제잠식 우려와 난개발, 관광객이 급격히 늘면서 수용력 문제를 제기하고 있다. 투자유치 과정에서 당시 부여한 혜택을 현대들어 특혜와 편법지원이라고 지적하는 사례도 있다.

하지만 2000년대초 제주는 관광산업을 비롯한 경제전체가 위기에 직면했고, 지속상장을 위해 제주국제자유도시를 추진했다. 제주국제자유도시 성공을 위해서는 해외투자유치가 반드시 필요했던 상황이었다.