제주특별자치도는 '고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치해 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통해 국제자유도시를 조성'하기 위해 2006년 7월 1일 출범했다. 이후 제주특별법을 개정(2021년 1월 1일 시행)해 '…행정규제의 폭넓은 완화와 국제적 기준의 적용 및 환경자원의 관리 등을 통해 경제와 환경이 조화를 이루는 환경친화적인 국제자유도시를 조성함으로써…'로 바뀌었다. 국제자유도시 앞에 '환경자원의 관리' '경제와 환경이 조화를 이루는 환경친화적인' 등이란 수식어가 붙기는 했지만, 제주특별자치도는 국제자유도시를 조성하기 위해 고도의 자치권이 보장되는 자치모델이 필요하다는 인식에 따라 출범한 것이다.

고도의 자치권 보장이라는 목표를 세우고 출범한 제주특별자치도는 국제자유도시 조성보다는 행정시장 직선제, 기초자치단체 부활 등 행정체제를 놓고 논쟁만 거듭하고 있다. 제주국제자유도시 조성을 위한 제주특별자치도를 완성하기 위해 논쟁만 반복하는 행정시장 기능 강화, 행정시장 직선제, 기초자치단체 부활 등이 제주특별자치도에 적합한 모형인지 고민해야 할 시점이다. 제주특별자치도 출범 이전인 2005년 7월 '점진안'과 '혁신안'을 놓고 진행된 주민투표에서는 혁신안이 채택됐다. 점진안은 당시 행정 체제인 제주도와 4개 시·군, 도·시·군 의회 등을 유지하면서 도와 시·군의 기능과 역할을 재편성하자는 것이다. 혁신안은 제주도 전체를 하나의 자치 계층으로 단일화하고, 4개 시·군은 2개 행정시로 통폐합하며, 도의회를 확대하는 대신 시·군의회를 폐지하는 것이 주요 내용이다. 하지만 제주특별자치도 출범 이후 현재까지 이어지고 있는 혁신안은 특별자치도 출범에 앞서 적합한 행정 모형을 찾기 위해 진행한 '제주특별자치도 행정 체제 개편 모형 연구용역'에는 없었다. 

제주특별자치도는 당초 행정시가 없는 '도-읍면동' 등 단층제였다. 제주특별자치도는 이런 단층제 구상이었지만 읍면동 구역 등을 재조정하는 과정에서 발생할 수 있는 주민 반발 등을 최소화한다는 명분 등으로 '행정시'라는 임시 행정 체제가 등장한 것이다. 대동제 형태의 단층제는 행정 서비스와 행정 조직의 효율성을 높이기 위한 모델이다. 주민자치위원회 등과 연계해 주민 자치권 강화도 포함한다.

오영훈 제주도지사는 '도민의 자기 결정권'을 강조하면서 제주특별자치도 행정체제 개편에 대한 강한 의지를 보이고 있다. 우선 오영훈 지사는 지난 3월 출마를 선언하며 '제주형 기초자치단체 도입'을 약속했다. '제왕적 도지사'가 아닌 분권을 통한 풀뿌리 민주주의를 실현하기 위한 방안으로 기관대립형뿐만 아니라 의원내각제 형태의 기관통합형을 포함해 다각적인 정치체제를 도입해 지방분권을 선도할 행정 체제를 도입할 것을 강조해왔다. 

또한 오영훈 지사는 취임 이후 제주 행정 체제에 대해 "과거 4개 시·군 체제로 돌아갈 수는 없다"며 "늘어난 인구와 생활권역 등을 고려했을 때 5개에서 6개의 기초자치단체를 두는 것이 적당하다"고 말하기도 했다. 오영훈 지사는 행정권역인 행정 체제 개편과 함께 생활권역인 '15분 도시'를 역점에 두고 추진하고 있다. 제주특별자치도 출범 목적인 고도의 자치권이 보장된 제주특별자치도를 실현하기 위해서는 당초 제주특별자치도 출범 모형이었던 도-읍면동 등 단일 광역체제에 대한 고민이 필요한 시점이다. 15년이 지났지만, 아직도 제주특별자치도는 '미완성' 상태로 남아 있는 이유가 무엇인지 정치권은 물론 도민 사회 모두의 고민이 필요하다.