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질적 성장 전환 '잘 사는' 복지공동체 완성해야<2016 더 큰 제주, 도민이 힘이다> 제주도제 70년, 제주미래 70년
강승남 기자
입력 2015-12-31 (목) 10:26:49 | 승인 2015-12-31 (목) 18:36:06 | 최종수정 2015-12-31 (목) 18:36:06
제주 생태계 보고이자 지하수 함양지대인 제주의 허파 곶자왈.

양적성장 일변도…난개발.환경파괴.정체성 훼손 야기
삶의질 향상 위한 '질적성장'으로 패러다임 전환요구
'청정제주'연계 성장동력 발굴 시급…평화산업도 주목


제주도는 도제 실시 70년간 각종 지표들이 크게 개선되면서 외형적인 성장을 일궈냈다. 하지만 도민들이 체감하는 삶의 질은 나아지지 않은 것으로 평가되고 있다.

외형적 성장으로 인한 이익이 도민에게 돌아가지 않고 해외자본과 투자자에게 집중된데다 부동산 개발 위주의 성장일변도 정책으로 난개발과 환경파괴, 경관사유화는 물론 제주 공동체·정체성 훼손을 야기하기도 했다.

이 때문에 지역사회에서는 그동안의 '외형적·양적 성장'에서 탈피해 '내생적·질적 성장'으로의 패러다임 전환이 필요하다는 요구가 나오고 있다. 

△제주도 개발사(史)

제주지역 개발을 위한 종합계획들은 개발관련 법률의 내용과 국토종합개발계획의 기본목표, 제주권 개발방향을 수용하고 부존자원 및 사회·경제적 여건을 반영해 수립돼 시행됐다.

이 때문에 제주지역 개발정책은 국토개발정책의 목표와 지역개발전략, 사회·경제적 여건 변동에 따라 기본목표와 추진전략이 달라졌다.

제주 개발이 본격화된 1960년대부터 1980년대까지 제주지역개발의 추진전략은 중앙정부가 주체가 돼 개발계획을 수립하고 집행하는 '하향적 방식'으로 진행됐다.

특히 제주개발은 주로 국가나 대자본 등 '외부세력'에 의해 주도되고, 개발의 동력도 외부 자본에 의존하는 외생적 방식으로 추진됐다.

또 개발잠재력이 큰 지역을 선정해 집중투자함으로써 개발효과를 주변지역으로 확산시키는 '거점개발방식'이 도입됐으며, 제주를 국제관광지로 조성한다는 목표아래 관광산업이 선도산업으로 선정돼 최우선적으로 추진됐다.

지역개발은 1990년대에 들어 추진전략과 방식이 크게 달라졌다. 1980년대까지 진행된 지역개발과 경제성장의 결과로 국가가 모든 계획을 수립·집행하는데 한계가 있었고, 지방자치제 실시로 분권화가 이뤄지면서 중앙정부의 권한이 지방으로 이양됐기 때문이다.

제주개발도 제주도와 지역주민이 주체가 돼 개발계획을 수립하고 집행하는 '상향식 방식'으로 전환됐다.

△부작용도 속출

정부와 제주도정은 지난 반세기동안 제주개발을 위해 제주도관광종합계획, 제1차 특정지역제주도종합개발계획, 제주도종합개발계획 등 다양한 계획을 수립하고 추진했지만 지속적인 예산부족과 정권 교체 등의 이유로 별다른 성과를 내지 못했다.

그런데 2002년 제주국제자유도시, 2006년 제주특별자치도 출범으로 외자유치를 통한 대규모 관광개발 사업이 본격화되면서 상황이 180도 바뀌었다.

정부와 제주도정은 국제자유도시종합계획을 수립해 '사람과 자본, 상품의 자유로운 이동'을 목적으로 한 국제자유도시로 성장하기 위한 기본전략을 마련하고 투자유치, 관광객 유치, 대규모 관광개발정책을 추진해 왔다. 이같은 전략은 외국인 투자증가, 관광객 급증, 지속적인 인구유입 등 외형적 성장을 이뤄냈다.

하지만 이같은 개발 위주의 외형적 성장은 필연적으로 제주 자연을 파헤치는 난개발로 이어지는 결과를 초래했다. 

투자유치라는 명목으로 해외 자본들이 제주에 들어와 대규모 관광개발을 추진하면서 개발에 따른 편익이 도민 소득으로 연계되지 못하고 도외로 유출되며 오히려 도민들의 삶의 질을 떨어뜨리고 있다는 평가가 나오고 있다.

실적과 부동산 개발 위주의 발전전략은 곶자왈과 중산간 등의 자연환경 훼손과 갈등초래, 공동체 파괴 등에 따른 사회적 비용만 증가시키고 있다는 지적도 제기되고 있다.

특히 국제자유도시의 성공적 추진을 위한 방안으로 특별자치도가 도입돼 4개 기초자치단체가 폐지되면서 기초자치권이 상실됐지만, 이를 만회할 만한 실질적이고 특별한 혜택은 미흡한데다 의사결정 과정에서 주민참여의 기회가 줄어드는 등 주민자치에 역행하는 결과도 야기됐다. 

△제주 미래전략은 

이제는 제주의 미래 70년을 위한 발전전략에 대해 고민해야 하는 시기다. 개발 위주에서 탈피, 제주의 청정 환경을 활용하고 보전하는 방향으로 진행돼야 한다는 목소리가 높아지고 있다.
외부자본과 동력에 기대지 않고 내생적 힘으로 제주만의 특화된 자원을 발굴하고, 청정가치를 훼손하지 않는 개발과 발전전략이 필요하다.

'청정제주'와 연계한 신성장동력 산업이 주목받는 이유다. 

시장개방과 기후변화 등으로 위기를 맞고 있는 1차산업과 제조업 분야에서 '청정'은 돌파구가 될 수 있다.

제주도정이 주력하고 있는 신재생에너지 산업과 IT·BT·ET 등을 활용한 무공해 첨단산업 육성도 시급하다.

이와 함께 제주가 60여년전의 4?3이라는 이념의 갈등을 극복하고 화해와 상생의 기틀을 마련한 그동안 선언적 의미에만 그치고 있는 평화산업을 제주에서 활성화시켜 나가는 방안도 고민해야 한다. 

무엇보다 이같은 제주발전의 중심에 도민이 있어야 한다. 

그동안 제주발전 과정에서 '도민'은 소외돼 왔다. 이 때문에 사회적 갈등이 야기되고 도민사회는 분열을 거듭해왔다. 이는 제주도정의 대한 철학의 부재와 제주발전의 중심가치를 찾아내지 못하는 안목에서 기인한다.

도민이 제주발전에 중심이 돼야 공감대 형성과 사회적 대통합속에 제주발전을 극대화할 수 있다. 이를 위해서는 가능한 대규모 집중개발을 피하고 소규모의 다각적인 개발로 전환해야 한다. 

"제주 더 큰 성장 기로…개발과 보전 균형 찾아야"

인터뷰 / 김영훈 전 제주도의회 의장

"제주는 지금 더 큰 성장의 기로에 놓여 있다. 개발과 보전의 균형을 찾아야 한다"

김영훈 전 제주도의회 의장은 "도민사회를 뒤흔든 4·3사건과 한국전쟁으로 인해 해방후 10여간 혼돈을 겪으면서 제주발전의 씨앗을 뿌리는데 어려움을 겪었다"며 "하지만 1960년대와 70년대 '관광'과 '감귤'산업을 축으로 제주성장의 기틀을 마련하는데 성공했다"고 되짚었다.

김 전 의장은 "제주는 1990년대 민선자치시대가 부활하면서 도민사회가 제주의 미래를 스스로 결정할 수 있게 되면서 날개를 달았다"며 "특히 2002년 국제자유도시가 출범하고 2006년 제주특별자치도가 시행되면서 제주는 비약적인 발전을 이루게 됐다"고 말했다.

하지만 이 과정에서 제주는 '수눌음 정신'으로 대표되는 제주공동체가 무너지고 난개발 등으로 인해 자연환경이 훼손된 것에 대해 김 의장은 아쉬움을 드러냈다.

그는 "1970년대 제주공항 확장 당시 '항공기 소음은 제주발전의 고동소리'이라고 말을 했을 정도로 '개발'이 우선됐다"며 "하지만 최근에는 보전에 대한 도민 관심이 커지면서 새로운 제주 발전과 성장전략 마련이 요구되고 있고 개발과 보전의 균형은 도민사회의 영원한 과제가 될 것"이라고 피력했다.

특히 "도민자본, 향토자본을 통해 발전을 이뤄야 한다"며 "지금처럼 외부자본에 의존하면 대기업과 해외 자본만 돈을 벌고 도민들의 삶의 질은 오히려 더 나빠질 수 있다"고 지적했다.

김 전 의장은 "오늘날 제주가 대한민국의 '변방'에서 벗어날 수 있었던 힘은 바로 어려움을 극복하고 미래를 개척하려는 도민들의 의지 때문"이라며 "하지만 제주가 팽창하면서 도민정서는 훼손되고 공동체의 이익보다는 개인이 이익이 우선이 되고 있는 게 최근의 현실"이라며 제주공동체 복원을 주문했다.

강승남 기자  stipool@hanmail.net

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