기존 도내 5개 해양도립공원 면적·기능 한계
국내 대표 자연·문화경관 브랜드 효과 노려야

제주가 관할하는 해역면적은 우리나라의 24.4%, 즉 5분의 1에 달한다. 또 화산섬이라는 독특한 지질특성과 수중생태계, 해안경관을 갖추고 있다. 타 지역 어느 곳에도 밀리지 않는 해양환경이지만 국제적 수준으로 시선을 넓혀보면 보호와 홍보에는 아직 부족한 것이 사실이다. 세계환경수도를 추진하는 제주가 국제사회의 환경보전 요구 수준에 맞추고, 이를 '브랜드'로 활용할 수 있는 '해양국립공원' 추진 등 다양한 노력이 필요하다.

성장 동력 평가 필요

제주가 앞으로의 성장동력을 '해양'에서 찾고자 할 때, 잘 보전되고 가치를 유지한 해양환경이 뒷받침돼야 한다는 사실에는 이견이 없다. 

이에 따라 제주도는 해양환경 보전을 위해 서귀포해양도립공원과 추자해양도립공원, 우도해양도립공원, 마라해양도립공원, 성산일출해양도립공원 등 5곳을 '해양도립공원'으로 지정해 관리하고 있으며 관련 조례도 제정됐다.

특히 최근에는 '도립공원'에서 더 나아가 '국립공원'으로 지정해야 한다는 목소리가 커지고 있다. 그 방법으로는 해양국립공원을 신규 지정하는 방안과 한라산을 중심으로 곶자왈·오름·해양도립공원 등을 묶어 단일 국립공원으로 지정하는 방안 등이 거론되고 있다.

이는 도립공원이 기본적으로 지방자치단체가 관리하는 지역 브랜드라는 한계로 국제사회가 인정하는 보호구역, 즉 '국제 브랜드'를 갖추기 어렵기 때문이다.

도립공원의 경우 지정 범위도 해양환경 보전에 충분치 않다. 서귀포해양도립공원(19.5㎢)의 경우 범섬과 문섬, 섶섬이 제외됐고, 우도해양도립공원(25.8㎢)도 천진항과 하우목동항, 검멀레 일원 등 섬 일부만 지정됐다. 마라해양도립공원(49.7㎢) 역시 송악산 일대가 지정된 반면 마라도는 제외된 실정이다.

보전효과 극대화

'국립공원'은 자연공원법에 따라 자연공원의 지정·보전 및 관리에 관한 사항을 규정, 자연생태계와 자연 및 문화경관 등을 보전하고 지속가능한 이용을 도모하기 위해 지정된다. 지정기준은 자연생태계, 자연경관, 문화경관, 지형 보존 및 위치와 이용편의 등이다.

제주 해양을 대상으로 한 국립공원 지정은 환경·경관 보전 측면의 효과 외에도 우리나라의 자연생태계나 자연 및 문화경관을 대표할 만한 지역이라는 위상을 얻는 효과가 있다. 현재 우리나라의 해상·해안국립공원은 한려해상국립공원과 태안해안국립공원, 다도해해상국립공원 등 단 3곳 뿐이다.

자연공원법에 따르면 단일 구역을 국립공원으로 지정하는 것 외에 한려해상국립공원처럼 여러 구역을 분산해 지정할 수 있어 5개 도립공원을 함께 지정하는 데 무리가 없다.

국립공원 지정은 제주가 국제사회에서 추진하는 자연환경보전과 관련된 협약을 선도적으로 이행함으로써 제주특별자치도의 환경브랜드 가치를 지속적으로 높여나가는데도 도움이 된다. 

특히 학계에서는 해양 자연보호지역 면적을 국제적 수준으로 확대해야한다는 의견을 내고 있다.

지난해 12월 '제주지역 해양국립공원 조성을 위한 기초연구'(연구책임자 김태윤)를 진행한 제주발전연구원은 국제협약에 따른 해양보호구역을 지정하기 위해 현재 해양도립공원으로 지정된 면적의 2배 정도가 국립공원으로 지정돼야 한다고 밝혔다.

연구보고서는 공유수면 점·사용, 매립 등 연안역 개발 행위로 제주 자연해안의 면적과 길이가 감소하고 있는 실정을 지적하며 제주 연안역을 해양국립공원으로 지정할 경우 2010년 나고야 의정서 중 '아이치 목표'(해역 면적의 10%까지 국제보호구역으로 지정)를 실현할 수 있도록 기존 해양도립공원을 중심으로 면적을 확대, 지정하는 방안을 제시했다.

도민 참여·중앙설득 과제

해양국립공원의 높은 기대효과에도 불구, 주민 참여 없이는 성공을 기대하기 어렵다는 점에서 '지역주민이 함께 만드는 국립공원' 모델을 찾아야 한다는 의견도 제기되고 있다.

이는 대다수 국립공원 신규 지정 추진 과정에서 주민들이 반대하는 이유와도 연관된다. 아직까지는 국립공원 지역으로 편입될 경우 재산권이나 생활 불편 등 '규제'에 따른 불이익을 겪게 되고, 공원구역 바깥 지역보다 반사이익도 적다고 느끼는 경향이 있다.

이는 제주발전연구원이 지난해 해양국립공원 관련 도민의견 조사를 실시한 결과에서도 확인된다. 조사에서 특정해역 해양국립공원 지정에 '찬성한다'가 336명(65.8%), '반대한다' 50명(9.8%)으로 찬성이 6배 이상 높았지만 '자신이 살고 있는 지역'으로 가정할 경우 찬성 306명(59.9%), 반대 68명(13.3%)으로 찬성의견이 줄어들었다.

때문에 제주에서 해양국립공원을 추진하는 과정에서 공원밖 일정구역을 완충공간으로 지정해 관리하고, 공원 내부 주민들에 대한 영업활동 허용·인센티브 확대 등 삶의 질을 높이는 관리방안이 필수적이다.

제주의 경우 요트·마리나 시설 등 해양활동이 증가하는 추세를 반영해 국립공원으로 지정되더라도 자연생태계가 훼손되지 않는 범위에서 해양·레저공간 및 활동프로그램을 이용할 수 있도록 유연한 자세도 주문된다.

이와 함께 국비 지원 부담 등을 이유로 국립공원 추가 지정에 소극적인 기획재정부와 해양수산부 등 중앙부처를 설득하기 위한 명분과 논리 개발도 필요하다. 

김태윤  제주발전연구원 선임연구위원

김태윤 제주발전연구원 선임연구위원(공학박사)은 "제주는 유네스코 트리플크라운은 물론 람사르습지, 세계7대 자연경관 등 세계적으로 환경가치를 인정받고 있지만 이들 모두 '육상'중심이라는 한계가 있다"며 "제주 연안해역의 가치를 발굴하고 체계적인 보전과 관리를 위해 해양국립공원 조성을 위한 기초연구를 진행했다"고 밝혔다.

김 선임연구원은 "제주지역 해중경관지구에 대한 도 차원의 종합적인 연구는 없었지만 2003년 문섬 일대를 중심으로 한 해양수산부 조사결과를 보면 해중경관은 물론 생물다양성이 풍부하고 독특한 해양생태계를 이루고 있다는 평가를 받았다"며 "전국 도립공원 구역외 지역의 환경훼손 가속화 추세와 기후변화, 인구증가 등 여러 요소를 고려하면 해양보호구역 확대가 필수"라고 강조했다.

이어 "제주의 경우 해양공원 특성에 맞는 관련 규정과 보전·관리계획이 미흡할 뿐만 아니라 도립공원이 이를 경유하는 도서지역 탐방객들에게 입장료를 받기 위한 수단으로 전락하고 있는 실정"이라며 "제주 연안 전체를 대상으로 생태계·해중경관·해저지형 등 종합적 자연환경자원 조사를 실시한 후 국제보호구역 수준의 해양국립공원을 조성하는 것이 바람직하다"고 피력했다.

김 선임연구위원은 또 "국립공원 조성은 선진환경도시로 발돋움 하기 위해 국제협약 이행 차원에서도 중요한 일"이라며 "이를 위해 지정 면적을 확대하고 지금까지 소홀했던 유·무인도서 및 제주본섬의 연안육역을 포함해 통합적으로 관리해야 한다"고 피력했다.

해양국립공원 지정시 지역주민 지원책에 대해서는 "행위 제약보다는 친환경적 활동을 지원하고, 주민에 의한 관리가 이뤄질 수 있도록 인센티브 등 특성에 맞는 정책이 개발돼야 할 것"이라며 "기존의 자연공원법이 육지 중심인 만큼 해양국립공원의 특성을 반영하는 법률 개정과 그에 따른 보전·관리계획 수립도 중요하다"고 말했다.