코로나 시대 '지방' 부상…지방자치법 전부개정안 통과
'주민자치' 원리, 정책 결정·집행과정 참여권 신설 의미
거버넌스 혁신 중요, 지역 주체 발상·인식 전환 부상

코로나19로 배운 것이 있다면 우리가 '지방'에 살고 있다는 사실이다. 처음 마주한 혼란 속에서도 '만약 지방자치를 하고 있지 않았다면'이란 질문을 하게 됐다. 국가가 할 수 없는 것을 지방이 하고 있다는 사실을 확인하며 지방이 할 수 있는 일에 목소리를 높였다. 코로나 시대를 통해 다시 찾은 지방은 나와 우리의 안전과 복지, 행복을 지키는 필수불가결한 시·공간이다. 그리고 올해는 5·16 군사 쿠데타로 폐지됐던 지방자치제가 1990년 지방자치법 시행으로 부활한 지 30년이 되는 해다. 제민일보는 '자치분권 2.0시대'인 2021년을 맞아 대한민국지방신문협의회 특집 공동 기획  '2020 자치분권 컬로퀴엄'을 통해 2차례에 걸쳐 완전한 지방자치 정착을 위한 방안을 모색한다.

△ 주민 참여 개념의 전격 도입

지난해 12월 지방자치법 전부개정안 심의·의결로 '주민참여' 개념이 전격 도입된다.

지방자치법 전부개정안의 주요 내용은 크게 △획기적인 주민주권 구현과 △자치단체 역량 강화 및 자치권 확대 △자율성 강화에 상응하는 책임성과 투명성 제고 △중앙-지방 협력관계 정립 및 행정 능률성 제고로 정리할 수 있다. 

지방자치 목적 규정에 '주민자치'의 원리를 명시하고 지방의 정책 결정 및 집행과정에 대한 주민의 참여권을 신설했다.

지방자치법에 근거를 둔 '주민조례발안법'을 별도로 제정해 주민이 의회에 조례안의 제정, 개정, 폐지를 청구할 수 있도록했다. 주민조례발안·주민감사청구의 인구요건을 완화하고, 참여연령을 19세에서 18세로 하향 조정할 예정이다.

지역여건에 따라 주민투표로 단체장의 선임 방법, 자치단체의 기관구성 형태 등을 선택할 수 있는 근거 마련 조항도 담았다.

지자체의 역량 강화와 자치권 확대를 위해 지역적인 사무는 지역에 우선 배분하는 보충성의 원칙 등 국가-지방 간 사무배분 원칙과 준수의무를 규정하고, 자치단체의 국제교류와 협력 추진의 근거를 뒀다.

법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항에 대해 하위법령에서 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정하지 못하도록 지자체의 자치입법권도 강화했다.

지방의회의 독립성·전문성 강화를 위해 지방의회 사무직원의 임용권을 의회 의장에게 부여하고, 자치입법, 예산심의, 행정사무감사 등을 지원할 '정책지원 전문인력'도 도입한다.

지방의회의 투표결과 및 의정활동, 집행기관의 조직·재무 등 지방자치정보를 주민에게 선제적으로 공개하도록 정보공개시스템을 구축하고 지방의회에 윤리특별위원회 설치를 의무화했다. 지방의원이 직무를 통해 부당한 이득을 취하는 것을 예방하기 위해 겸직금지 의무 규정을 보다 구체화했다.

시군구의 위법한 처분과 부작위에 대해 시도가 조치하지 않을 경우 국가가 직접 시정·이행명령 할 수 있도록 하여 위법한 행정에 대한 중앙정부의 지도·감독 장치도 보완한다.

중앙-지방 협력 관계 정립를 위해 '중앙지방협력회의'를 설치하고 자치단체 간 협력을 통해 교통·환경 등의 문제를 공동대응 할 수 있는 특별지방자치단체의 구성근거를 구체화했다.

△ 지방자치사 의미있는 진전

평가가 엇갈리기는 하지만 이번 전부개정안이 지방자치 역사라는 큰 흐름에서 접근할 때 의미 있는 진전이라고 보는 시각에는 이견이 없다.

그동안 압축적인 경제성장을 위해 유지돼온 중앙집권적 통치체제에서 지방분권체제가 자리 잡기 시작했고 전부개정안으로 자치입법권을 강화할 기회까지 얻었다.

보다 중요한 것은 주민 참여 자치권이다. 주민참여를 보다 다양한 장치가 필요하다는 주문도 있지만 무엇보다 이를 잘 활용할 주민 역량 강화가 우선 순위다.

전부개정안 통과로 주민 조례발안제도 개선 및 주민 감사청구권 확대, 지방 소멸위기 등을 고려한 시·군·구 특례 부여, 행정구역을 넘어서는 광역행정 수행 등이 가능해졌지만 제도적 개선과 함께 재정적 권한도 함께 이양돼야 한다는 주문도 여전하다.

대통령소속자치분권위원회·한국행정연구원·대한민국시도지사협의회 주최, 대한민국지방신문협의회 회원사인 강원도민일보와 강원연구원 주관으로 열린 '2020 자치분권 컬로퀴엄'의 결론도 같았다.

김순은 대통령 소속 자치분권위원회 위원장은 '지방자치법 전부개정과 지방자치30년:자치분권2.0시대의 개막' 주제발표를 통해 지방의 수권능력을 비롯한 자치역량 제고 방안 마련을 주문했다.

김 위원장은 "지방정부가 강화된 위상과 권한으로 지역발전을 위한 정책의 혁신적 시도가 이어져야 한다"며 "주민의 참여를 포함한 지역의 다양한 주체들의 거버넌스 혁신이 이뤄져야 한다"고 말했다. 또 "자치분권의 내용을 담은 헌법개정,이에 따른 입법 및 사법기능의 분권화 및 국영공기업의 분권화 등이 이뤄졌을 때 비소로 '자치분권체제'라고 할 수 있다"며 "개정된 지방자치법의 활성화, 제2단계 재정분권, 제2차 지방일괄이양법 등 자치분권의 혁신적 과제들을 선제적·지속적으로 대응해 나가겠다"고 밝혔다.

안성호 한국행정연구원장은 자치공동체와 '능동적 시민'을 강조했다. 특히 "지방자치 제도의 제대로된 개선,정착을 위해서는 지방분권 개헌 등의 노력을 지속해야 한다"고 진단했다. 

박기관 차기 한국지방자치학회장은 권한·기능 이양이라는 흐름에 편승하는 것이 아닌 지방자치단체간 연계와 협력, 그리고 이를 통한 균형적 기능 재편으로 대응력을 키울 것을 조언했다. 자치경찰제에 대해 치안행정과 지방행정의 질을 격상한다는 점은 긍정적으로 보면서도 기존 경찰 제도의 급격한 환경변화로 인한 주민 혼란 등을 우려했다.

김중석 대한민국지방신문협의회장은 지역 주체들의 발상과 인식 전환에 힘을 실었다. 새로운 자치분권 환경에 주민들의 이해도를 높임으로써 지방행정과 지방 의정 참여 욕구를 증대시키고 지방자치의 주역으로서의 내생적 개발 의지를 신장시키는 것이 시급하다는 점에 방점을 찍었다.