2006년 7월 1일 전국 최초의 특별자치도 제주특별자치도가 출범했다. 입법, 재정, 조직, 인사 등 행정 전 분야에 걸쳐 파격적인 자치권을 갖는 자치모범도시를 만들고자 한 것이다.

도민들은 '국제자유도시'의 성공을 염원하며 제주특별자치도 출범에 동의했다. 강력한 단일 행정체제로 고도의 자치권을 행사, 효율적인 지방정부가 만들어졌으니 제주가 외적으로 발전하는 것은 시간문제였다.

△특별자치도 출범 후 외적 성장
제주특별자치도 출범 이후 5321건의 국가권한이 이양됐다. 전국 최초의 자치경찰제와 감사위원회 설치 및 영어교육도시 조성도 국가권한 이양에서 비롯된 것이다. 

이를 통해 실질적 지방분권이 이뤄지고, 행정규제의 폭넓은 완화와 국제적 적용을 통해 제주는 명실상부 '국제자유도시'라 불리게 됐다.

제주의 인구는 2007년 56만1000명에서 올해 67만5000명으로 늘었다. 지역 내 총생산은 2006년 8조6999억원에서 2021년 20조1880억원으로 2배 이상 뛰었다. 

같은 기간 제주도의 예산 규모는 2조원대에서 7조원대로 확장됐다.

특별자치도 출범 이전 500만명 수준이던 관광객은 지난해 기준 1388명으로 집계되고 있다.

△행정시는 현안 수요 대응 어려워
제주는 특별자치도 출범 이후 외형적으로 큰 성장을 했다. 하지만 도지사의 권한 집중으로 인한 민주성 약화가 지적돼 왔다.

기초자치단체 폐지로 지역 실정에 맞는 정책 수립이 약해지고, 기초자치단체간 경쟁이 사라지면서 서비스의 질 저하 등 예기치 못한 문제점들이 나타나기 시작했다.

행정시를 설치하고 보니 민원 대응성이 낮고 도청 결정 의존이 심화됐다. 사소한 지역 민원도 도지사에게 집중되고 있어 신속 해결도 어려웠다.

특히 행정시는 예산편성권이 없기 때문에 현안 수요에 대응하기 어렵다는 지적이 계속됐다. 행정시이기 때문에 각종 국비 공모사업에서도 배제됐다. 

이런 문제를 해결하기 위해 행정시장 직선제 등 행정체제 개편에 대한 논의가 지속됐지만, 매번 무산되고 있는 실정이다.

△민선8기 행정체제 개편 추진
민선8기 들어 제주형 행정체제 개편이 진행되고 있다. 오영훈 제주도지사는 도민들의 손에서 탄생하는 행정체제를 위해 행정체제개편위원회를 구성하고, 수차례의 도민 숙의 과정을 거쳤다. 그 결과 도출된 해답은 제주형 기초자치단체 설치다. 

이에 따라 제주도정은 동제주시·서제주시·서귀포시 등 3개 기초자치단체 설치를 추진하고 있다. 

제주도는 현재 행정안전부에 주민투표를 요구한 상황이다. 올해 안으로 주민투표를 진행하게 된다면 제주형 행정체제에 더욱 속도가 붙을 것으로 전망된다.

제주도의 행정체제 개편 구상은 국가에서 이양받은 사무를 기초단체에 적절히 배분하는 것에 핵심을 둔다. 

제주도정은 현재 기초자치단체 설치를 위한 실행과제 도출과 국회 및 정부 협력 논리 마련을 위해 행정 전담팀을 구성한 상황이다.

행정조직 전담팀은 기초단체 출범 일정에 따른 사무 배분, 조직개편, 인사 및 인력 충원 등 분야별 역할에 대해 논의하고 있다.

재정 전담팀은 기초단체 설치에 따른 재정 및 세율 특례대응 논리를 개발하고, 균형발전 재원 배분을 위한 광역-기초 재정조정 방안을 마련한다.

또 법제 전담팀은 법률 제·개정안 마련과 도와 기초시 자치법규 정비를 추진하고 행정시 전체 공무원 대상 자치법규 역량 강화를 추진하고 있다.

이 외에도 기존 공유재산, 공공청사, 공간·토지정보 외 행정정보시스템 개편이 이뤄지고 있다.

제주형 행정체제 개편, 즉 기초자치단체 설치에 있어 가장 중요한 것은 제주도민들의 하나된 목소리다.

이를 위해 도는 단계별·분야별 홍보 로드맵 마련과 도민 혜택 홍보 등 기초단체 설치를 위한 도민 공감대 형성 방안에 골몰하고 있다.

도는 제주형 기초단체는 자치행정, 자치재정을 주도적으로 할 수 있고 주민자치를 강화해 시민의 삶이 더 윤택해질 수 있는 모델이라고 강조한다. 

도는 올해 주민투표를 실시해 도민의 염원을 모아 기초자치단체를 설치하고 제주특별자치도가 한 단계 도약할 수 있도록 최선을 다하겠다고 다짐하고 있다.

공동취재단/ 제민일보 윤승빈·김수환

<이 기사는 지역신문발전기금을 지원받았습니다> 

오영훈 제주도지사 인터뷰

-'4개 특별자치시도 행정협의회' 공식 법정기구를 구성해 내년 1월부터 공식운영에 들어간다. 그 의미는.
세종과 강원, 전북이 시·도민들의 요구에 의해 제주에 이어 특별자치시도로서 출범했지만, 실질적으로는 시·도의 특성에 맞는 자치권을 발휘하기에는 한계가 있다. 지난 18년 간 유일한 특별자치도로 지역분권 선도 모델을 해왔던 제주로서, 그 외로움과 어려움을 잘 알고 있다. 앞으로 지방자치법상 행정협의회의 이름으로 연대함으로서 개별 중점과제와 공동현안에 대응해 나간다면 실현 가능성이 훨씬 높아질 것으로 기대하고 있다. 앞으로 4개 특별자치시·도는 함께 협력하고 성장하며 선도적인 특별자치 모델을 발굴해 나가겠다.

-4개 특별자치시·도 간 상생과 협력이 더욱 중요한 시점이다. 어떤 부문에서 4개 시·도 간 상생과 협력을 강화할 것인가.
지난 7월 24일 4개 시·도는 공동협력 방안을 결의했다. 구체적으로 제주특별자치도 행정체제 개편을 위한 주민투표 연내 실시와 민선 9기 출범에 맞춰 제주형 기초자치단체가 설치될 수 있도록 법률 개정 통과를 위해 힘을 모을 것을 합의했다. 또, 행정수도로의 지위를 확보할 수 있는 세종특별자치법 전부개정안 국회 통과와 각종 규제 개선 및 자치권 강화를 위한 강원특별법 3차 개정안 국회 통과, 지역특화 균형발전 모델 및 재정 확보를 위한 전북특별법 2차 개정안 통과를 위해 서로 지원하기로 약속했다.
이외에도 전국적 보편성을 유지하며 지역의 특수성이 반영된 맞춤형 분권모델을 구축하기 위해 토론회, 포럼 등을 공동 개최하며 과제들을 발굴하는 것은 물론, 단기적인 이익뿐만 아니라 장기적인 발전과 지속 가능성을 고려한 협력관계를 구축해 나갈 계획이다.

-4개 특별자치시도의 지역대표신문이 국내 처음으로 <新 자치분권, 미래를 보다> 기획취재를 진행한다. 
지방언론이 앞장서서 함께 지혜를 모아 지방의 공동 현안을 진단하고, 미래 대안을 제시한다는 점에서 매우 의미깊다. 4개 특별자치시·도의 현안을 정확히 진단해 인구 감소와 지방소멸 등의 문제를 해결하고, 지역 특생에 맞는 자치분권 방안이 공유되길 바란다. 앞으로도 사회적 공기(公器)로서 지역의 목소리를 대변하고, 중앙정부에 전달하며, 어디서나 잘사는 지방시대 실현을 위한 구심점이 되어주길 기대한다.

-민선8기 제주도정이 행정체제 개편을 통해 제주형 기초자치단체 설치를 준비하고 있다. 이유와 기대효과는.
2006년 7월 제주특별자치도 출범 이후 인구, 경제, 관광객 증가 등 많은 성과가 있었고, 5,321건의 국가권한을 이양받는 등 제주특별자치도의 성공적 사례를 모델삼아 세종, 강원, 전북 등 특별자치시·도가 출범했으며 지방자치법 32년 만에 개정 등 지방분권 확산에 기여했다.
하지만, 기존 4개의 기초자치단체가 폐지되고, 국가, 광역, 기초사무 모두 도에 집중되면서 도지사 의존이 심화됐다.
도민 불편 최소화를 위해 2개의 행정시를 설치했지만, 행정시는 법인격과 자치권이 없어 자율적 예산편성과 정책 결정이 어렵고, 지역특성에 맞는 조례제정이 불가능하며 민원처리도 늦어지는 등 도민 불편이 늘어나게 되어 민선 5기부터 행정체제 개편에 대한 지속적인 도민 요구가 있어 왔다.
그리고 행정의 민주성과 주민참여 약화, 지역간 불균형, 행정서비스의 질 저하 및 행정 변화에 대한 능동적인 대응에 한계도 발생했다.
이러한 행정체제 개편 필요에 따라 행정체제 개편대안을 도민의 손으로 결정하고자 지난해 1년여간 도민 공론화를 추진했으며,  '법인격을 갖춘 3개의 기초자치단체 설치'가 행정체제 개편대안으로 선정됐고, 행정체제개편위원회에서 이를 권고해 도민의 뜻을 존중해 수용했다.
제주형 기초자치단체 설치는 제주특별자치도가 한 단계 더 도약할 수 있는 모델이며, 급변하는 시대 새로운 행정수요에 대응하고, 지방분권을 선도할 것으로 예상하고 있다.
2026년 7월 제주형 기초자치단체가 출범으로 시장이 권한을 갖고 신속한 민원 처리 및 책임 행정이 가능하며, 도민의 일상생활에 더 깊이 스며드는 정책이 많아지고, 각종 민생현안에 대한 효율적 대응이 강화될 것으로 기대하고 있다.
그리고 민주성과 주민참여성이 강화되고, 시장과 시의원을 뽑을 수 있어 참정권이 확대된다.
또한, 도지사에게 집중된 권한을 기초자치단체에 배분해 지방분권을 실현하고, 제주의 지역적 특성에 맞는 광역-기초 간 사무배분과 새로운 재정조정제도를 통해 주민편의·복리증진·균형발전 모델을 제시할 계획이다. 
기초자치단체간 자율과 경쟁 속에 주민 편의성 및 행정서비스가 향상되고, 균형발전을 통한 지역소멸 대응과 저출생·고령화에 선제적으로 대응할 수 있도록 추진해 나가겠다.

-제주특별자치도는 특별자치시·도의 맏형이기도 하다. 지방분권과 지방시대를 견인하는 역할이 막중한데, 다른 특별자치시·도에 조언을 해줄만한 점이 있는지.
무엇보다, 지역 특성에 맞는 권한과 관련 예산을 확보하는 것이 중요하다. 제주특별자치도 출범 당시 정부가 약속한 국세이양과 면세특례 확대 등의 재정분권이 약속대로 이행되지 않아 특별자치의 동력이 약해진 아쉬움이 있다. 성공적인 자치분권을 위해 권한 이양과 정책의 자율성, 관련 재정의 확보를 통해 실질적인 분권이 보장되어야 제대로된 특별자치를 이뤄낼 수 있을 것이다. 이제 4개 특별자치시·도가 연대하고 협력해 진정한 지방자치를 실현할 수 있는 제도적 권한을 확보해 나갈 수 있길 바란다. 제주도 제주의 시행착오와 성과를 아낌없이 나누면서 산업혁신과 교육강화, 재정분권, 합리적 규제운영 등의 고도의 자치권한을 골고루 확보할 수 있도록 힘을 보태겠다.