국가균형발전 자치분권 상징도시, 연방제 수준의 지방분권 선도도시 '행정수도 세종'.
역동성은 사라졌다. 정체성도 희미해졌다. 2012년 출범과 함께 시작된 '지방분권 실현, 행정수도 완성' 사투는 시정교체와 함께 헛물만 켠 꼴이 됐다.

다소 느슨해진 사투의 빈틈은 충청권 지자체 및 시민결집, 공감대 확산에 악영향을 미쳤다. 자칫 행정수도 세종 완성에 걸림돌이 될 수도 있는 충청권 행정통합론 등장을 부추겼다. 지역 간 불협화음에 예민한 정부, 국회의 관심도를 떨어뜨리는 계기가 됐다.

뜨거웠던 '행정수도 완성' 여론은 정원도시 '미래전략수도 완성' 슬로건에 밀려 이미 식어버린지 오래다. 지난 10여 년간 한땀 한땀 쌓아올린 세종시의 자치분권 실현, 행정수도 완성 법근거 마련 작업 노하우는 쓸모없어졌다.

2012년 7월, 세종특별자치시는 국가균형발전 행정수도 완성을 염원하는 국민적 열망으로 탄생했다. 그때 그시절 역동성을 다시 살려내야만 한다. '지방자치, 지방분권을 가장 잘 하는 도시'로 거듭나야한다. 행정수도 세종완성 공감대를 확산시켜야한다.

대한민국 건국이래, 최대 국책사업으로 건설되는 세종의 미래 100년을 준비하기 위해서다. 정부, 국회는 법에 명시된 국가책무(세종시특별법 제3조)를 구현하는 노력을 보여줘야한다. 법치주의를 구현해야하는 주체가 국가이기 때문이다.

반면 국가의 책무를 반드시 이행할 수 있도록 목소리를 올리는 것은 지방자치단체의 의무. 세종시는 정부의 정책방향, 국회의 세종시 정상관련 입법활동에 눈을 떼면 안된다. 정부, 국회, 국민 관심을 끌어내야한다. 끊임없이 목소리를 내야한다. 한 치도 주눅이 들어서는 안 된다.

세종시정이 존재하는 이유다. 세종시 탄생 취지는 물론 정체성을 지켜내고, 충족시킬 때만 존재의 가치가 있다. 순리·대세를 거스른다면 정부, 국회, 시민과의 거리는 멀어진다. 당장 자치분권 실현, 행정수도 세종 완성을 위해 사투를 벌여온 세종시정부 공무원 여론을 살펴야한다.

여론을 살피지 못하면 구태가 온다. 여론에 둔감하면 도태될 수밖에 없다. 세종시 설치 목적, 다소 무뎌진 세종시 정상건설 관련 정책을 살펴보고, 정부, 국회, 세종시정부가 반드시 수행해야할 책무를 알린다.

■ 분권해법 '행정수도 세종'
지역붕괴와 지방자치 안정성 훼손 우려는 크다. 대한민국 미래 100년도 자신할 수 없다. 

수도권(국토면적 11.8%)에 인구·경제·교육·문화 인프라 등이 과도하게 집중되면서 한정된 자원의 비효율적 활용과 국가경쟁력 약화가 발생하고 있다는 게 뼈아프다.

궁극적 목표는 대세·순리로 자리잡은 '행정수도 세종' 완성이다.

서울=수도라는 관습헌법을 앞세운신행정수도특별법 위헌 결정(2004)을 치유하고. 공식적인 행정수도 지위를 확보하는 것이 세종시가 풀어내야할 가장 큰 숙제다.

개헌, 합의입법, 국민투표 3가지 방법이 가능하다.

차선책도 있다. 세종시특별법-행복도시건설특별법 통합에 무게를 둔 '가칭 세종시특별자치시 설치 및 신행정수도건설에 관한법률(신행정수도법)' 제정을 겨냥해서다.

지난 2018년, 대통령 주도로 한차례 헌법 개정안이 발의됐다. 개정안에 '대한민국의 수도에 관한 사항은 법률로 정한다'는 조항(3조 2항)을 담았다.

행정수도, 경제수도 등을 법률로 따로 정할 수 있도록 위임한 게 인상적이다. 국회의 합의 여부에 따라 행정수도 명문화가 가능하도록 길을 열어둔 것이다.

행정수도 명문화의 '실행력'을 담보할 수 있는 '신행정수도법(수도조항 삽입)' 제정명분이 커진 것도 이 때문이다.

신행정수도법을 제정한 뒤, 법 목적에 행정수도로서의 지위를 명시하는 게 핵심이다. 행정특례로 고도의 자치권 확보 및 재정권 등 운영근거를 담아내는 방식이다.

수도권과 지방이 골고루 잘사는 대한민국, 보다 강력한 국가균형발전, 지방분권 실현의 해법이라고 할 수 있다. 전국적 파급력을 지닌 주요 이슈이기도 하다.

충청권 민주당 국회의원 모임인 '충대세(충청·대전·세종) 민주 포럼' 박범계 대표는 "정치적으로 극심한 대립과 혼란으로 인해 정치권이 힘을 모으지 못하는 것이 사실이다. 세종시의 대응 또한 매우 미흡하다. 세종시를 행정수도로 만들고자 하는지 의지가 모호하고 결여돼 있는 것 같다" 면서 "좀 멀리 보면 행정수도 완성은 국가균형발전과 지속가능한 대한민국 발전의 핵심 전략으로 다시 살아날 것"이라고 말했다.

■ 자치분권 '멈춤'
'세종형 신행정체계 모델' 개발은 '세종시 정상건설', '지방분권 실현', '행정수도 세종 완성'의 묘수로 지목된다.

신자치 모델 개발 등 혁신적 대안을 마련해 정부, 정치권, 국민의 관심을 끌어내는 특명을 엄중히 받아들이고 임무를 수행해온 세종시.

현시점, 근린자치·재정·광역행정·조직을 아우르는 세종시 행정체제 개혁 작업은 멈춰선 상태다.

세종시는 한때 자치입법, 조직 및 인사, 재정 등 자치행정 전 분야에 걸쳐 한단계 업그레이드 된 자치권 확보의 명분 제시를 가장 큰 숙제로 삼았다. 그 중심엔 세종시 차원의 신자치 모델 정립이 있다.

근린자치, 재정, 광역행정, 조직 등을 아우르는 신자치 모델 개발요소 논의를 구체화하기도 했다. 중앙부처인 행복도시건설청을 시 산하 행복도시건설본부로 두는 파격적 관계 재설정 연구도 서슴치 않았다.

중앙권한 및 사무의 지방이양 확대, 조직·정원 자율성 제고 방안과 국고보조금 차등보조율 적용, 보통교부세 정률제 도입, 단층제에 맞는 단위비용 산정, 자체세원 확보(지방소비세 배분개선 등) 방안, 교육-일반자치 통합 등 세종형 신자치 모델 구현이 신 자치모델 정립 프로젝트 시나리오의 결말로 그렸다.

무엇보다 지방분권 실현 핵심요소 중 하나인 교육-일반자치 통합 등 '지방행정 통합안'을 담았다는데 시선이 고정된다.

이런 가운데, '자치분권' 취지에 맞는 자치경찰제 도입이 수포로 돌아갔다는 게 못내 아쉽다.

사실상 국가경찰-자치경찰 간 종속관계 형성을 핵심으로 한 경찰법 개정안이 받아들여지면서다.

국가경찰-자치경찰 이원화로 자치단체장의 권한을 보장하는 기존 자치경찰제 도입 시나리오. 세종시를 수행주체로 한 자치경찰제 도입안이 폐기처분된 셈이다.

숨겨진 자치분권 요소 '책임읍동제(본청 책임·권한 2~3개로 묶인 읍면동 분산)' 역시 심폐소생에 실패하면서, 사실상 폐기처분의 길로 들어선 것도 불편한 진실로 꼽힌다.

세종시감사위원회 운영과 관련해선, 시장의 손아귀에서 벗어난 초강경 독립 감사 시스템 구축으로, 당초 설립취지를 되살려야한다는 의견에 무게가 실린다.

세종시감사위는 지난 2014년 세종시특별법 개정을 통해 직무상 독립된 감사위의 설치근거 및 자치감사의 기틀을 마련했다. 국회 및 정부가 세종시의 특수성을 인정, 특별히 부여한 독립감사 권한이다. 당시 직무상 독립된 합의제 행정기관이라는 묵직한 주제를 깔고, '완전 독립기구'로 거듭나겠다는 게 미래 비전이었다.

■ 법근거
세종시법 개정은 '세종시 자치분권·균형발전 정립 시나리오' 대단원을 장식할 수 있는 핵심요소다. 세종시 출범때부터 계속돼온 얘기다.

지역개발, 국가균형발전 및 국가 경쟁력 강화를 큰틀로 한, 고도의 자치권, 조직·재정특례 실효성 확보, 단층제 행정 업무 효율화 등을 담보할 수 있다.

세종시 출범때부터 제주도 설치 특별법(실질적 지방분권 명시 등)은 좋은 본보기로 지목돼왔다.

지난 2003년 출범한 참여정부는 지방분권을 국가전략으로 채택하고, 이를 실현하기 위한 전략도시로 제주도를 택했다.

제주도가 이상적 분권모델의 선도지역으로, 분권형 선진국가를 만드는 인큐베이터 역할을 수행하게 된 것이다.

당시 구성된 정부혁신지방분권위원회 내 제주도지원특별위원회는 제주특별자치도 기본구상을 확정하고, 2006년 '제주도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법'을 제정했다.

당장 지방 권력을 강화하는 자치권의 획기적 확대가 주목을 끈다.

자치사무 및 자치입법권 확대, 재정자주권 강화, 교육·경찰자치 선도적 실시, 특별지방행정기관 정비, 기관구성 및 조직·인사의 자율성 보장, 주민참여제도 활성화, 감사시스템 강화, 지방의회 견제기능 활성화 등이 핵심이다.

기준인건비 제도 적용 배제, 기구설치 및 정원책정 자율성이 부여됐다는 점도 매력적이다.

지방세 전 세목에 대해 특별자치도세화, 재정 자주권 확보, 국고지원방식 개선, 지방채 발행 완전 자율화도 보태졌다. 제주도법은 여전히 보완작업을 거치고 있는 상태. 끊임이 없다.

■ 빈곳간 '악재' 발목
세종시 재정상황은 위험 수위를 넘어섰다.

지역개발기금을 활용한 자금조달을 넘어 지방채 발행(정부자금)부터 외부 은행 빚까지. 일정한 목적을 위해 적립해놓은 '기금'에까지 손을 댔다.

실질적 행정수도 진입과 함께 재정수요가 급증하고 있는 반면, 자주재원 확보 시스템이 빈틈을 노출하면서다.

빗나간 예측과 잘못된 처방도 세종시 재정을 주저앉게 한 핵심원인으로 지목된다.

세종시 자체재원 마련 창구의 40%를 차지하고 있는 아파트 취득세 등 반짝 세수 열풍에 의존한 오만한 예산집행 정책도 비난받을만 하다.

재정특례가 절실한 이유다.

우선 세종시법에 근거한 지방교부세 기간 연장을 넘어 보통교부세 지원방식을 수요보정식에서 제주도와 같은 정률지원 방식으로 개선해야한다는 의견이 절박하게 다가온다.

정률제 3% 적용(제주도 사례)을 고려해서다.

제주도는 보통교부세 3% 정률을 적용받아 올해에만 1조 8000억여원 규모의 교부세를 받은 것으로 알려졌다.

국고보조금 지원에 대한 예외 인정(차등보조율 적용)도 반드시 풀어내야할 숙제다.

세종시가 국고보조금 사업 추진 시 지방비 부담 가중 등 타시도에 비해 상대적으로 불이익을 받고있다는데 기인한다.

■ 국가책무
'국가는 세종특별자치시의 지방자치 정착과 지역발전 실현에 필요한 관계 법령의 지속적인 정비 등 입법상·행정상 조치를 하여야한다(세종시특별법 제3조 1항 국가책무).'

임의조항이 아닌 강제조항이다. 국가책무 규정은 세종시 특수성을 고려한 행·재정적 특례 부여 등 국가의 역할에 대한 광범위적 의미를 담고 있다는 점에서 무서운 조항으로 통한다.

세종시 지원책을 요구하면서, 정부, 국회를 압박할 수 있는 힘을 지니고 있다는 것도 상당히 매력적이다.

풀어내면, 정부가 세종시 자치분권 모델 토대 마련, 세종형 신행정체제를 고려한 재정 특례 등 후속조치를 책임져야한다는 것과 연결지어진다.

이는 곧바로 세종시 건설의 국가적 책임 근거로 이어진다.

"세종시는 설치목적에 충실하게 정책일정들을 추진해야한다. 행정수도 완성이 큰숙제로 남아있다. 충청권 차원에서 요구해야 정치권의 관심을 끌어낼 수 있다. 행정수도라는 차별성을 보여주지 못한다면 무늬만 특별자치도로 전락할 수 있다"

조명래 단국대 교수는 이렇게 단언했다. 그는 지난 2014년 세종자치혁신단 위원장을 맡아 세종형 신자치모델을 개발을 주도한 자치분권 전문가다.
공동취재단=충청투데이 이승동 기자 

<이 기사는 지역신문발전기금을 지원받아 작성됐습니다>