4개 특별자치시도의 4개 지역 대표신문인 강원도민일보(주관사)·제민일보·충청투데이·전북도민일보는 3개월 여에 걸쳐 '특별자치시도에서 新 자치분권, 미래를 보다'를 주제로 한 공동기획 취재를 진행했다.

공동취재단은 강원특별자치도와 제주특별자치도, 세종특별자치시, 전북특별자치도 등 대한민국 4개 특별자치시도의 출범 배경과 각 특별법 제·개정 방향, 4개 특별자치시도의 연대 등을 모색했다. 

해외취재와 관련, 공동취재단은 자치분권 선진국가인 일본, 스위스 현지취재를 통해 4개 특별자치시도가 자치분권 선진국가에서 반영해야할 부분을 두루 살폈다.

자치분권 선진국가의 핵심 키워드는 '분권'과 '참여'였고, 그 중심은 '주민'이었다.

주민은 국가와 지방정부가 입안한 정책과 행정서비스만을 받는 수동적 역할이 아닌, 정책 제안에서부터 입안, 관리까지 모든 과정에 능동적 역할을 구축하고 있었다.

또, 지방정부는 중앙정부로부터 자율성을 보장받아 각 부문에서 주민을 위한 실질적인 제도를 시행함에 따라 권력의 무게는 자연스럽게 아래에서부터 형성돼 주민 중심의 자치분권 정착이 가능했다. 

내년은 민선지방자치 30주년을 맞는 해다. 이와 맞물려 국내 최초로 진행된 '특별자치시도에서 新 자치분권, 미래를 보다' 공동기획취재는 대한민국 지방시대를 열기 위한 4개 특별자치시도의 연대와 지역과 주민 중심의 자치분권 확립에 대한 중요성을 환기시켰다는 평가를 받고 있다. 

자치분권 선진국가의 분권 정착과 주민 참여 부분 등을 다시 살피며 공동기획 취재를 마무리한다.

#일본
■주민 주도 '특별구역' 차별점
일본의 '특별구역'은 국가의 설계가 아닌, 주민의 요구로 탄생한다. '新 자치분권, 미래를 보다' 공동취재단이 방문한 홋카이도 역시 마찬가지였다.

홋카이도 요이치정 농촌의 일등공신은 와인특구다. 요이치정 농업 인구조사 결과, 농업인구는 감소하고 있지만 30·40대 농업인구는 늘어났다. 

이 기점이 와인특구의 탄생이다. 원래부터 요이치정에서는 포도 재배가 활발했다. 주민들은 이 포도 재배를 주류 제조까지 연계시키고, 후학 육성을 위해 정부에 특별구역을 제안했다. 정부가 이를 받아들여 '북쪽의 과일 왕국'이 탄생했다. 

이제, 와인특구는 '와인 투어리즘' 등 다양한 프로젝트 등을 통해 마을활성화까지 이어나갈 방침이다.

와인특구에서 볼 수 있듯이 일본의 특별구역은 지역의 요구에서 시작됐다. 때문에 인위적으로 콘텐츠를 주입하는 등의 부작용이 발생하지 않는다.

대한민국에서도 정부 주도의 각종 특구가 추진 중에 있다. 지자체도 특구에 선정되기 위해 치열한 유치전을 펼치고 있다. 

정부 주도 발전에 대한 기대감이 크지만, 획일화된 콘텐츠 생산에 대한 우려가 높다. 이를 감안, 정부 지원과 지역 콘텐츠가 융합할 수 있는 '한국형 특구'를 완성해야 한다는 목소리도 나온다. 

■주민의 주민에 의한 주민을 위한 자치분권
홋카이도는 주민 중심의 자치분권 제도인 '도주제'를 시범운영하며 자치분권의 새로운 모델을 구축, 지방소멸 등의 위기를 해결해 나가고 있었다. 

도주제의 핵심은 '주민'으로, 주민이 불편을 제기하면 지방정부가 지원하는 구조였다. 도주제 또한 주민의 건의로 시작됐다.

홋카이도는 정부로부터 다양한 권한을 이양 받았는데, 대표적인 예가 '삿포로 의과대학의 수용 정원 변경'과 같은 특례다. 해당 특례를 통해 의과대학의 정원 변경과 관련해 중앙 정부에 신고 의무가 사라져 유연한 대처가 가능하게 됐다.

한국과 마찬가지로 지역공공의료 붕괴를 겪은 홋카이도는 주민들이 지역 의대생들에게 장학금을 지급했고, 장학금을 받은 의대생들은 자발적으로 지역 정주를 선택했다. 

이 같은 도민 중심 자치분권 실행의 핵심에는 독특한 재원조달체계가 있었다. 지역에서 예산 소요가 발생하면 중앙 정부에 요청해 필요한 만큼 예산이 편성되는 이른바 저금통에서 꺼내 쓰는 구조였다. 

특히 홋카이도는 국가 전체 예산 중 약 9%를 차지하며 타지역에 비해 국고보조금 우대 조치를 적용받고 있었는데, 이는 홋카이도가 국가 발전의 핵심이라는 일본 정부의 인식이 돋보이는 면이다. 또, 지방 정부는 주민의 요구에 합리성을 추가할 뿐, 문제에 대한 해법은 결국 주민이 제시했다. 

주민의 주민에 의한 주민을 위한 자치분권을 통해 주민 중심의 자치분권 제도인 도주제 시범운영이 성공을 거두고 있었다. 

#스위스
■지방정부에 실질적인 자율성 보장
스위스의 자치분권 성공 정착 요인은 지방정부에 실질적인 자율성을 보장한 것에 있다. 

스위스 국가권력은 보조성의 원칙에 의거해 연방, 칸톤, 게마인데(코뮌)로 구성됐다. 우리나라로 치면 연방은 중앙정부, 칸톤은 주(광역시·도), 게마인데는 기초지방자치단체로 볼 수 있다. 3단계로 분산 위임된 분권형 시스템을 통해 지방정부에 자율성이 보장되고 있는 것이다. 

스위스는 주(칸톤)와 자치단체가 재정과 행정, 입법 권한을 독립적으로 행사하며 중앙 정부 간섭 없이 지역 정책 추진이 가능한 시스템을 갖추고 있다.

이는 각 지역이 지역 특성에 맞는 정책을 직접 만들고 실행할 수 있는 환경을 제공한다.

스위스의 기초자치단체는 내부적으로 지역 내에서 진행 가능한 사안들을 먼저 결정하고 그 외 문제들은 주정부로 이관한다.

또 주정부가 처리할 수 없는 사무는 중앙정부가 맡는 등 아래에서 위로 지역 사무가 운영되는 상향식 구조를 따른다.

중앙정부에서부터 지방정부로 예산과 사무들이 이관되는 하향식 구조를 따르는 우리나라와는 대비되는 모습이다.

대한민국 4개 특별자치시도가 성공적으로 운영되기 위해서는 중앙정부 통제에서 벗어나 각 지방정부가 주요 정책 실행과 집행을 위한 독립성 구축이 필요하다.

권력의 무게추가 아래에서부터 형성돼 직접민주주의가 보편화된 스위스의 보통 자치는 4개 특별자치시도가 특히 주목해야할 부분이다.

■분권형 국가권력 시스템 기반, 조세 자율과 독립적인 재정 운영 
스위스는 조세경쟁이 매우 치열하다. 스위스에서는 재정조정제도를 통해 지방 간 재정격차를 조정하는 것을 제외하고는 별도의 특별한 균형발전정책을 펼치고 있지 않다. 그럼에도 불구하고 스위스의 지역 간 격차는 균형발전정책을 적극적으로 추진하는 독일이나 대한민국과 비교하면 오히려 적다. 

세금이 지역 수준에서 결정되기 때문에 개인과 기업의 다양한 선호와 요구를 그대로 정책에 반영할 수 있다.

공동취재단이 현지취재한 스위스 투르가우주 내에서도 각 지역이 자율적으로 세율을 결정하고 있었다.

지방정부들은 독립적으로 세금을 부과하고 관리할 수 있는 권한을 갖고 있고, 재정력이 강한 주정부가 재정 자립이 약한 주정부에게 재정 지원을 하는 등 각 지방자치단체가 수평적인 재정 구조를 지속할 수 있게 운영하고 있다.

이와 달리, 한국 특별자치시도는 중앙 정부의 지원과 보조금에 의존하는 비율이 높은 데다 재정 분권을 이루기 위한 길은 아직 요원하다.

스위스처럼 자율적인 세제 운영 접목이 가능해진다면 지역별 필요 재원을 확보해 이를 지역 특성에 맞게 투입할 수 있는 기반이 될 수 있다.

#민선자치 30주년, 대한민국 특별자치시도협의회 공식 운영을 통한 자치분권 연대 
내년, 민선자치 30주년을 맞게 되면서 4개 특별자치시도로 구성된 '대한민국 특별자치시도협의회'의 역할론이 특히 주목받고 있다. 

4개 특별자치시도의 특별자치는, 현재 진행형이다.

강원특별자치도, 제주특별자치도, 세종특별자치시, 전북특별자치도 등 4개 특별자치시도 운영의 근간이 되는 각 특별법이 제·개정됐지만 지역과 지역주민 중심의 실질적인 자치분권을 뒷받침하기는 아직 역부족이다.

고도의 자치권 보장과 연대를 전면 강화하기 위한 공식법정기구인 대한민국 특별자치시도협의회는 내년 1월부터 공식운영된다.

협의회는 지난 7월 말, 국회에서 열린 정기회의를 통해 특별지방정부가 주도하는 지방시대 선도모델 구현으로 국가와 지역발전에 기여할 것을 결의했다. 

4개 특별자치시도는 △강원특별법 3차 개정의 신속한 국회 통과 △2026년 7월 제주형 기초자치단체 설치 지원 △행정수도 지위확보를 위한 세종특별자치법 전부개정안 국회통과 △전북특별법 2차 개정 등에 상호 협력하기로 했다.

자치분권과 특별자치시도는 지역의 특성에 맞는 정책 등을 자율적으로 행사하며 발전을 이뤄나가는데 목표를 두고 있다. 

대한민국 특별자치시도협의회가 내년 1월부터 공식운영됨에 따라 4개 특별자치시도 간 연대와 협력이 강화될 것으로 기대된다.

4개 특별자치시도의 특별한 연대는 대한민국의 새로운 자치분권 미래를 열어갈 구심점이 될 전망이다.

이를 통해 주민이 중심이 된 스위스 보통 자치 모델, 그리고 일본 홋카이도 도주제 시범운영 모델을 구축해 나갈 수 있을지 주목된다. 공동취재단 <끝>

[이 기사는 지역신문발전기금을 지원받았습니다]

특별자치시도에서 新 자치분권, 미래를 보다 공동취재단
△강원도민일보= 박지은 정치부장, 심예섭·이정호 정치부 기자 △제민일보= 윤승빈 정치부 차장, 김수환 정치부 기자 △충청투데이= 이승동 정치부장, 조사무엘·함성곤 정치부 기자 △전북도민일보= 김성아 정치부장, 장정훈·김슬기 정치부 기자