5·16쿠데타 이후 30년만인 1991년 부활 민주주의 발전 견인
공직사회 ‘줄서기’ 등 선거병폐론·지방의원 자질논란 대두
지방정치 독립성 강화 및 주민 자치의식·적극적 참여 필요

지방자치가 부활한 지 올해로 20주년을 맞았다. 지방자치는 1949년 제정된 지방자치법에서 출발했으나 1961년 지방의회가 해산되는 등 굴곡의 역사를 겪었다. 이어 1991년 지방의회가 개원하면서 새로운 첫발을 내디뎠다.지방자치가 성년(成年)을 맞는 동안 참여 민주주의 정착이라는 일정 부분의 효과를 거두었으나 선거로 인한 지역 갈등, 지방재정 위기, 단체장과 지방의원 자질 논란 등 문제점을 노출하고 있다. 현실을 진단하고 대안을 모색하고자 한다.

△풀뿌리 민주주의 출범

풀뿌리 민주주의는 한국전쟁의 포화속에서 씨앗을 심었다. 1952년 5월10일 최초로 광역의회 의회선거가 실시돼 5월20일 초대 제주도의회가 개원했다. 당시 북제주군 의원 13명, 남제주군 의원 7명 등 20명이 제주 지방자치의 문을 열었다. 하지만 1961년, 5·16 쿠데타로 제주도의회는 해산되는 운명을 맞는다.

이어 1987년 6월 민주화 항쟁으로 지방자치법이 전면 개정되고 1991년 4월 초대 시·군의회, 같은해 7월 제4대 제주도의회가 개원되는 등 지방의회가 30년만에 부활됐다. 지방자치의 서막이 오른 것이다.

이어 1995년 6월 27일 기초·광역 지방의회는 물론 도지사와 시장·군수 등 4개의 지방선거가 동시에 실시해 새로운 지방자치시대를 열었다. 4대 지방동시 선거는 우리나라 헌정사상 처음으로 치러진 것으로, 풀뿌리 민주주의로 일컫는 지방자치제가 활짝 피어오른 해로 평가받고 있다.

이후 4년에 한번꼴로 치러진 선거를 통해 지방정부의 행정·입법부를 구성하며 지방정치와 민주주의 발전을 견인해왔다.

또 주민들의 실생활에 큰 변화를 주었다. 도서관·수영장 이용료, 상·하수요 요금, 기숙사 건립, 도로 개발 등이 지방의회에서 결정됨에 따라 주민들은 권리 확보를 위해 적극적으로 의사 표현을 하고 있다. 단체장이나 지방의원도 주민 의견을 정책에 반영하는 등 주민들이 능동적으로 행정서비스를 받는 수요자로 바뀌고 있는 것이다.

△고질적 병폐 고착화

'우리의 삶은 우리가 결정한다'구호로 기대속에 출범한 지방자치 20년간, 어두운 단면도 있다.

1995년 민선 1기 이후, 제주사회를 이끌어왔던 우근민 지사와 신구범·김태환 전 지사의 대립구도는 제주사회를 양분해왔다.

선거에서 줄을 잘 선 공무원은 승진서열까지 완전히 무시하며 승진대열에 합류하는가 하면 반대의 경우는 '만년 주사' 또는 사무관에 머물거나 자의반 타의반 옷을 벗기도 했다. 공직사회는 물론 지역·학연·혈연까지 '내편''네편'으로 확연히 갈라졌다.

4년마다 이어진 선거 전쟁은 '승자 독식주의'행태로, 제주사회의 편을 갈라놓는 등 선거 무용론마저 등장하고 있다.

지방재정도 위기를 맞고 있다. '쓸 곳은 많아졌는 데 돈 나올 곳은 말랐다'는 것이다. 선심성 행사·전시성 축제를 기획하고 불필요한 공공시설물을 짓는 등 제주도 부채규모가 1조원을 넘고 있다.

이밖에 자치단체장과 지방의원들의 도덕성이나 자질 논란, 지방의원들의 감투싸움과 그릇된 '상전 의식'등도 민선자치의 병폐로 드러나고 있다.

△주민 참여 활성화 담보돼야

지난 2006년 7월 4개 시·군을 폐지한 제주특별자치도가 출범했다. 자치계층은 단층제인 반면 행정계층은 도-행정시-읍면동 3계층을 유지, 행정의 효율성과 비용절감이라는 취지는 퇴색되고 풀뿌리 민주주의는 훼손됐다.

이에 따라 '기초의회가 없는 행정시장 직선제''읍면동 준 자치화''대동제''기초자치단체 부활'등 현재 논의중인 행정체제 개편 방안중 도민 공감대를 형성하는 최적의 대안을 찾아야 하는 과제를 안고 있다.

또 지방정치의 독립성을 강화하고 주민 참여제도를 활성화시켜야 한다. 이를 위해 주민이 직접 조례의 제정 및 개폐를 단체장에게 청구할 수 있는 주민발의제도, 지역에 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 중요한 결정사항에 대해 주민이 직접 결정할 수 있는 주민투표제 등의 발의·청구 요건을 완화해야 한다. 주민자치위원회 활성화, 주민참여예산제 도입, 거버넌스형 행정 등이 필요하다.

지방정치를 중앙정치에 예속시키는 가장 큰 원인인 정당공천제를 폐지하고 지방의회의 정책기능·감사기능 강화, 지방의회의 사무기구 독립성 확보 등 지방의회가 중앙정치로 독립된 주민 대표기관이자 입법기관, 자치단체 의사결정기관으로 확고히 자리매김해야 한다. 무엇보다 주민들의 자치의식 개선과 적극적인 참여가 반드시 담보돼야 한다.